Программно-целевому планированию и региональным программам посвящена обширная литература, общий уровень которой весьма высок. Достаточно полный обзор этой литературы (включая нормативные документы) дан в третьем разделе книги В.Н. Лексина и А.Н. Швецова «Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития» [2].
В 90-е гг. значительный ущерб региональному программированию нанесла идеология обвального ухода государства из экономики. В результате роль и значение региональных целевых программ неуклонно снижаются. Как отмечал в 1995 г. академик А.Г. Гранберг: «Правительство по сути “потеряло” региональные программы» [1]. Так, в 1995 г. на 40 регионально-отраслевых и 20 собственно региональных программ приходилось всего 7 % расходов федерального бюджета.
Анализ ряда конкретных региональных программ позволяет выделить ряд «проблемных» мест, характерных для региональных программ периода рыночного реформирования. К числу важнейших из них следует отнести следующие.
Во-первых, программы регионов представляют, по существу, длинные перечни инвестиционных предложений с нечетко определенными источниками финансирования. Федеральное финансовое покрытие программ, как правило и в декларативной форме крайне низкое, на практике никогда полностью не реализовывалось. Что же касается частных и иностранных инвестиций, то за ними чаще всего стоят лишь протоколы о намерениях. Крайне слаба маркетинговая проработка этих проектов.
Во-вторых, чрезмерное количество одновременно разрабатываемых программ привело к явному перевесу в них декларируемых мероприятий над реально-реализуемыми. Практически ни одна из разрабатываемых и реализуемых программ так и не была полностью выполнена.
В-третьих, под влиянием растущего недофинансирования содержание региональных программ с каждым годом становится все более узким, носит точечный, локальный характер, что противоречит самой природе таких полиструктурных систем, как регион.
В-четвертых, в настоящее время практически отсутствует особая методология разработки региональных программ. Используются нормативные документы, регулирующие разработку абстрактных федеральных программ, такие как «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» и Закон РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [1]. Однако эти документы не охватывают целого ряда важнейших вопросов, таких как оценка эффективности программ и механизм их финансирования.
Основные принципы регионального программирования, сформулированные академиком А.Г. Гранбергом, включают: 1) долгосрочность; 2) приоритетность социальных и экологических задач; 3) установка на замену администрирования равноправным сотрудничеством всех участников внутри- и межрайонного взаимодействия.
Реализация этих принципов должна осуществляться в нескольких направлениях. Первое – создание информационной инфраструктуры, обес-печивающей постоянный диалог региональных администраций с предприятиями, а содержание региональных программ должно определяться по «остаточному принципу», т.е. ее предметом должен выступать комплекс проблем, решить которые рынок (частный сектор) оказывается не в состоянии.
Второе направление – усиление социальной ориентации региональных программ. Современный регион может быть правильно понят только как пространство, где люди рождаются, учатся, работают, создают семьи. А значит, вторым (после активности частного сектора) исходным пунктом регионального программирования должен стать анализ и прогноз населения, расчет индексов развития человеческого потенциала (HDI) на уровне РФ в целом и ее субъектов. Только на этой основе, координируя программы администраций с планами коммерческого сектора, можно в дальнейшем перейти к разработке собственно экономических прогнозов – занятости, доходов и потребления.
Третьим направлением совершенствования регионального программирования должен стать комплексный анализ эффективности. Сейчас экономическое обоснование региональных программ ведется фактически только со стороны потребностей и необходимых объемов финансирования, т.е. по существу по затратному принципу. Но это неверно: любая региональная программа является также и значительным источником экономического эффекта, который реализуется, по большей части, в виде «внешних эффектов» (например, экономия коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры). Следовательно, денежный выигрыш от реализации региональных программ достается не инвестору, а распылен между множеством получателей.
В идеале экономический эффект региональной программы должен оцениваться приростом национального богатства, т.е. повышением суммарной стоимости общественных и частных активов (включая прирост «человеческого капитала») в результате ее реализации. Иначе говоря, он может быть измерен как разность между оценочной стоимостью объектоввсех форм собственности в регионе после реализации программы и на момент начала ее действия (в части, вызванной мероприятиями данной программы).
Соответствующие приращения стоимости капитальных активов целесообразно рассматривать раздельно по каждому элементу с учетом всех вариантов (включая и полный или частичный отказ от реализации данной программы).
Следующим шагом должно стать распространение этого анализа на социальные и экологические эффекты, оценка которых строится на теоретических постулатах экономики общественного сектора. Речь идет о многоступенчатом алгоритме оценки общественных проектов, к классу которых принадлежат региональные программы: процедуры экономического соизмерения результатов и затрат (cost-benefitanalysis) и комплексного сопоставления затрат с эффектами (cost-effectivenessanalysis). Поскольку в программах наряду с экономическими всегда ставятся также социальные и экологические цели, которые, как правило, не поддаются адекватному выражению на языке реальных денежных потоков, нужна специальная методика комплексной оценки эффективности государственных (федеральных и региональных) программ. Существующая практика оснащения их «бизнес-планами» не заменяет такой методики и свидетельствует скорее о непонимании самой проблемы.
Ядром большинства региональных программ должна стать долгосрочная концепция занятости – расчет потребности региона в дополнительных рабочих местах и определение, исходя из их средней стоимости по отраслям, необходимых для этого инвестиций – государственных и частных. При этом наряду с общей и зарегистрированной безработицей должна учитываться и неэффективная занятость – численность персонала на рабочих местах с низкой производительностью труда.
Долгосрочной природе программного планирования соответствует использование в качестве целевых ориентиров измерителей ресурсного потенциала экономической системы. Именно ресурсный потенциал – демографический, производственный, научно-технический, социально-культурный и экологический – определяет динамические свойства экономики – скорость и направление ее развития. В частности, сроки выхода из кризиса определяются не показателями текущего производства (ВВП или ВРП), а темпом обновления основных фондов.
И наконец, огромной важности вопрос о непосредственном участии государства в реализации региональных программ. До последнего времени на государственные капиталовложения были наложены жесткие идеологические ограничения. В результате, как отмечает О.С. Пчелинцев, программы, в том числе региональные, превращаются в декорацию: ведь выполнить их в рамках нынешнего курса на всемерное ограничение экономической роли государства просто невозможно. Не меньше вреда наносит и другое распространенное представление – о том, что ведущими всегда являются частные инвестиции. В действительности для региональной экономики характерна ведущая роль именно общественных инвестиций в инфраструктуру, а уже инфраструктура «тянет» за собой другие отрасли.
Сжатие бюджетных инвестиций может привести к сокращению частных. В развивающихся странах за период реализации такой политики с 1997 по 2002 г. частные инвестиции в инфраструктуру упали со 128 до 58 млрд долл. Как подчеркнул в интервью журналу «Transition» исполнительный директор Всемирного Банка К. Брукинс: «Инфраструктура – вновь важная составная часть деятельности Всемирного Банка … на нужды инфраструктуры следует направлять не менее 7 % ВВП; при этом до 70 % инвестиций в нее должны быть бюджетными и лишь 20–25 % – частными»/
Российский опыт применения федеральных целевых программ как инструмента региональной политики федерального уровня достаточно противоречив. Данный инструмент нуждается в модернизации, повышении действенности эффективности. Такая модернизация должна осуществляться в нескольких аспектах. Во-первых, разделение стратегических целевых ориентиров. Федеральные целевые программы регионального развития должны быть двух видов: направленные на решение задачи стимулирования социально-экономического развития (например, обеспечение ускоренного экономического роста в геостратегически важных регионах страны) и направленные на решение задачи обеспечения воспроизводства ресурсов развития (в том числе на решение проблем кризисных территорий). В отношении двух видов программ должны быть выработаны требования эффективности в соответствии с типологией регионов и спецификой решаемых задач.