Позитивные шаги в совершенствовании межбюджетных отношений были намечены в концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. Концепция предусматривала переход к новому способу распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионам. Этот основной канал распределения финансовой помощи стал намного более прозрачным и объективным. Так источником фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Саратовской области (454,6 млн. руб.) в 2000 г. являлись отчисления от общего объема доходов областного бюджета в размере 13%. Однако нововведения положительных результатов не дали.
Несмотря на то, что выпадающие доходы субъектов Федерации в связи с централизацией НДС в федеральном бюджете возмещаются в целом по регионам путем перераспределения через созданный в федеральном бюджете Фонд компенсаций, не всем из них они восполняются в полной мере. В частности это касается консолидированного бюджета Саратовской области, в доходах которого эти средства в 2001 г. составили 7,6%, в то время как поступления по НДС за 1999-2000 гг. давали порядка 11%. Сократилась и доля трансфертов, перечисляемых этому региону из федерального бюджета, с 12% в 1999 г. до 8,8% в 2001 г.[20]
Таким образом, изменения в межбюджетных отношениях лишь усугубили проблему увеличения количества дотационных территорий, а также возрастающей дифференциации регионов по налоговому потенциалу и среднедушевой бюджетной обеспеченности.
По итогам первого полугодия 2001 г. около 50% доходов консолидированного бюджета Саратовской области сформированы за счет отчислений по федеральным регулирующим налогам, еще 15% - за счет средств финансовой помощи из федерального бюджета. Доходы муниципальных образований области на 56% состоят из регулирующих налогов, в том числе федеральных – 47,3% и региональных – 8,4%.[21] Существующая структура собственных налоговых доходов консолидированного бюджета Саратовской области не в состоянии обеспечить бюджетные потребности области. При уровне собственных доходов в 30-45% дальнейшая централизация налогов на федеральном уровне может окончательно подорвать финансовую базу региональных и местных бюджетов.
Имеет место вопрос о повышение уровня централизации бюджетной системы на основании необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и взятия на федеральный бюджет так называемых федеральных мандатов (т.е. расходных решений федеральных органов), исполнение которых в значительной степени возлагалось на региональные и местные бюджеты. Так, бюджет 2000 г. был утвержден с соотношением федерального и регионального бюджетов 70:30, тогда как ранее оно было 50:50, а фактическое исполнение всегда шло в пользу регионов. На протесты губернаторов Минфин отвечал, что реально, с учетом трансфертов, отношение получится 53:47. Более всего пострадали при этом органы местного самоуправления. Изменение пропорций в консолидированном бюджете отражало изменение баланса политических сил.
Следует отметить и постепенное смещение акцента в бюджетной системе России, который предполагает переход с практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы к принципу «один налог – один бюджет». Однако главной проблемой движения по последнему принципу в России будет проблема достаточности налоговой базы для формирования региональных и местных бюджетов, хотя бы на минимальном уровне.
Самые крупные налоговые базы относятся к федеральным регулирующим налогам. Налоговый потенциал, например, Саратовской области в 2000 г. формировался за счет контингента по НДС (31,2% к налоговой базе области), налогу на прибыль (22%) и подоходному налогу с граждан (13,5%). Оставленные в ведении региональных и местных бюджетов налоги имеют контингенты, несопоставимые с перечисленными выше. Так, налог на имущество физических лиц составляет 0,2% к налоговому потенциалу; налог с продаж – 3,2%, налог на совокупный доход – 1,5%, налог на имущество предприятий – 7%.[22] Естественно, что поступления от этих налогов в бюджет составляют относительно небольшую величину.
Поэтому необходимо закрепление некоторой части налоговых источников полностью, а совместных через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки за региональными и местными органами власти. В случае же их недостаточности для покрытия минимально-необходимых потребностей, использовать межбюджетное регулирование путем установления временных нормативов отчисления от регулирующих налогов, и в последнюю очередь – посредством перечисления из бюджетов вышестоящего уровня.
Таким образом, планируется постепенный переход к американской системе, что, видимо, верно.
Глава 2. Принципы бюджетного федерализма
2.1 Основы межбюджетных отношений
В 1990-х – начале 2000 г. В бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. Основными федеральными законами, определяющими границы и возможности бюджетной политики, стали Налоговый кодекс РФ (действует с 1999 г.) и система налоговых законов. Они определяют нормативную основу доходной части бюджетов. Бюджетный кодекс Российской Федерации, действующий с 2000 г., регулирует доходы и расходы всей бюджетной системы, определяет порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждении для федерального бюджета. Для бюджета субъекта Российской Федерации такой порядок определяется законом субъекта Российской Федерации (ст. 187 БК РФ). Так, например, в Санкт-Петербурге регулирует бюджетный процесс закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», который был принят в 1996 г.[23] С началом рыночных реформ бюджетная система претерпела коренные изменения. Функционирование бюджетной системы Российской Федерации основано на следующих основополагающих принципах: 1) единство бюджетной системы; 2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; 3) самостоятельность бюджетов разных уровней; 4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; 5) сбалансированность бюджета; 6) эффективность и экономность использования бюджетных средств; 7) общее покрытие расходов бюджета; 8) гласность; 9) достоверность бюджета; 10) адресность и целевой характер использования бюджетных средств.
Бюджетное устройство РФ определяется ее государственным федеральным устройством и закреплено конституцией РФ (1993г.). В соответствии с этой Конституцией “РФ - Россия есть демократическое Федеративное правовое государство с республиканской формой правления”.[24] РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти. Субъекты РФ имеют свои бюджеты. Все действующие на территории РФ бюджеты представляют в совокупности определенную бюджетную систему. Бюджетная система РФ представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. В настоящее время можно констатировать, что в Российской Федерации функционирует единая бюджетная система. Во многом единства бюджетной системы РФ основано на взаимодействии бюджетов всех уровней, осуществляемом через использование федеральных доходных, налоговых источников. (Приложение 1, рис. 5).
Бюджетная классификация Российской Федерации действует с 1996 г. и регулирует, главным образом, формы представления законов о бюджете и отчетов об исполнении бюджетов. Есть и другие правовые акты, обеспечивающие основы бюджетной политики. В настоящее время в России различаются следующие виды бюджетов:
· федеральный;
· бюджеты субъектов Российской Федерации;
· бюджеты органов местного самоуправления.[25]
В совокупности эти бюджеты образуют консолидированный бюджет.
Кроме них, имеются социальные фонды: Государственный пенсионный фонд; Фонд социального страхования; Фонд обязательного медицинского страхования; Фонд занятости. До недавнего времени они функционировали независимо от бюджета, имели собственные источники поступлений в виде обязательных взносов, начислявшихся к фонду оплаты труда предприятий. Но сейчас эти фонды (кроме пенсионного) консолидированы в бюджет, и их источником стал единый социальный налог. Они также могут стать негосударственными, частными фондами, как, например, негосударственные пенсионные фонды и фонды медицинского страхования. Такая система существует в США.
В 1997 г. насчитывалось около 60 внебюджетных фондов федерального уровня.[26] Число региональных внебюджетных фондов в каждом из субъектов Федерации колеблется в пределах нескольких десятков. В субъектах Федерации консолидированный бюджет включает бюджет региона, местные бюджета, трансферты из федерального бюджета, доли внебюджетных фондов, приходящиеся на данный субъект.
Все государственные внебюджетные фонды вместе с консолидированным бюджетом образуют бюджет расширенного правительства. Если надо оценить роль государства в экономике, пользуются показателем доли государственных расходов в ВВП. При этом к ВВП относят сумму расходов бюджета расширенного правительства.
Аналогично сумма налоговых доходов бюджета расширенного правительства (включая таможенные доходы и взносы во внебюджетные социальные фонды), отнесенная к ВВП, характеризует налоговую нагрузку. В принципе к бюджету расширенного правительства относятся доходы и расходы предприятий государственного сектора. Такова практика большинства стран, где доля госсектора сравнительно невелика или отношения бюджета и государственных предприятий отличаются прозрачностью.
У нас, напротив, с советских времен, когда госпредприятия составляли практически всю экономику, отношения бюджета с теми из них, что остались не приватизированы, нельзя назвать прозрачными. Если в части налогов эти отношения такие же, как у частных предприятий, то прочие доходы считаются принадлежащими предприятиям. Это традиция хозрасчет, сохранившаяся с советского времени особенно ясно выраженная на так называемых государственных унитарных предприятиях (ГУПах), на которых сохранилось распоряжение госимуществом на праве хозяйственного ведения.