В рыночной экономике возможны иные варианты. Бюджетный федерализм обладает тем преимуществом, что, опираясь на правила распределения доходных и расходных полномочий, повышает ответственность всех уровней власти, прекращает иждивенчество. Поэтому уже в 1994 г. была предпринята первая попытка реализации в России принципов бюджетного федерализма. Инициатором и руководителем первого проекта был С.В. Алексашенко, тогда заместитель министра финансов.
Этому предшествовала волна сепаратизма, прошедшая по Российской Федерации после распада СССР, угрожавшая целостности страны. В ходу были идеи одноканальной налоговой системы, позаимствованные из арсенала Б.Н. Ельцина эпохи его борьбы с М.С. Горбачевым. Она предполагает поступление всех налогов субъектам федерации с последующим взносом в федеральный бюджет на федеральные программы. Это означало бы распад государства, переход от федерации к конфедерации.
Республики в составе Российской Федерации, прежде всего Татарстан, Башкирия, Якутия добивались большей самостоятельности и подписали с Федерацией договоры о разграничении полномочий, позволявшие им перечислять в федеральный бюджет меньше, чем другие, или вовсе ничего не перечислять. Такое положение отчасти сохранялось до 2000 г.
Однако подобное поведение могли себе позволить только богатые регионы, отдававшие в федеральный бюджет больше, чем получали. Большинство же бедных нуждались в помощи центра и объективно поддерживали федерацию. Кроме того, самыми богатыми были Москва, Петербург, Нижний Новгород, Самара, которые никак не могли бы избавиться от российской идентичности. Это и есть Россия, которая не может желать распада самой себе. Федерация устояла.
Первые два года с начала реформ и самостоятельной жизни Российской Федерации отношения центра с регионами — субъектами федерации и соответственно субъектов федерации с уровнем местного самоуправления строились по советской традиции, т.е. в индивидуальном порядке. А стало быть, характеризовались произволом и благоприятными условиями для коррупции. Это было источником напряжения в отношениях с регионами и постоянно подогревало сепаратистские настроения. Поэтому переход к бюджетному федерализму, основанному на четких правилах и процедурах, был объективно обусловлен. Вопрос в том, как его построить.
Международный опыт различает несколько вариантов бюджетного федерализма с точки зрения распределения доходов.
Вариант I — американский — закрепление определенных доходных источников за видами бюджетов: один налог — один бюджет. Так, в США за федеральным бюджетом закреплены подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций (налог на прибыль); за бюджетами штатов — как правило, налоги с продаж и на имущество.
Вариант II — германский — разделение (расщепление) поступлений от всех или большинства основных налогов между видами бюджетов в определенном процентном соотношении, например 50:50.
С самого начала было ясно, что в условиях слабости государства американский вариант нам не подходит. Иначе при полном сборе в региональные бюджеты федеральный бюджет мог бы не получить ничего. И так все годы налоги в региональные бюджеты по разным причинам собирались лучше: брали натурой, что для федерации невозможно; местные власти нелегально вводили разделение налогов уже на стадии их сбора и первым делом доходы зачисляли себе. Более подходящий вариант — германский или смешанный, с учетом российских традиций. Суммы помощи (трансферты), выделяемые регионам, определялись с учетом бюджетной обеспеченности (доходы регионального бюджета на душу населения) региона по отчету 1991 г. Другие налоги закреплялись: подоходный налог и налог на имущество за региональными бюджетами (по традиции), доходы от внешней торговли, акцизы — за федеральным бюджетом.
Это был первый опыт построения правил, в которые многосложная российская жизнь не вписывалась. Главная проблема — огромные различия между регионами, необходимость крупномасштабного перераспределения средств через федеральный бюджет, чтобы хоть как-то выровнять ситуацию, поддержать цивилизованные социальные стандарты во всех частях страны и тем самым создать предпосылки для укрепления ее целостности.
Можно сказать, что опыт не удался, поскольку осталась необходимость в индивидуальных решениях, причем в 1995 г. их объем даже возрос, сводя на нет ряд принципов бюджетного федерализма. Особенно много возражений вызывала отчетная база — с 1991 г. многое и сильно изменилось, процветающие регионы становились кризисными, а средства, если следовать правилам, надо было выделять по устаревшим показателям.
Кроме того, вследствие упадка экономики сокращалась общая налоговая база, и это не могло не обострять споры между центром и регионами. Некоторые регионы, например ряд северокавказских республик, прежде имевшие бюджет, сбалансированный собственными доходами, в том числе за счет оборонных предприятий (Дагестан), цветной металлургии (Кабардино-Балкария, Тырныаузский комбинат), туризма, теперь до 80% расходов стали покрывать за счет федеральных трансфертов.[18]
Тем не менее, несмотря на заинтересованность и Минфина, и многих субъектов Российской Федерации в сохранении индивидуальных решений и соответственно на острую критику введенных правил межбюджетных отношений, дело, пусть медленно, двигалось вперед. Жизнь заставляла: в обстановке безответственности, сопровождающей индивидуальную практику распределения трансфертов, стало ясно, что скоро все регионы станут дотационными и неоткуда будет брать средства для помощи им. В 1995г. из 89 субъектов федерации дотационными были 70. Это еще один характерный пример российской практики реформирования: делать что-то только тогда, когда проблема перезрела, когда откладывать больше нельзя.
При так называемом правительстве молодых реформаторов в 1997 г. Комиссия по экономической реформе дважды обсуждала проблему межбюджетных отношений.[19] В центре дискуссии было три вопроса:
· принцип распределения трансфертов;
· целевой подход к формированию трансфертов;
· обусловленность получения трансфертов регионами определенными требованиями.
Пока можно сказать, что конкретные подходы к обеспечению обусловленности трансфертов еще не разработаны. Возможно, что они должны строиться дифференцированно для отдельных регионов или групп регионов.
В июле 1998 г. был принят Бюджетный кодекс, а в августе правительство Кириенко одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999—2001 годы. Этими документами были разграничены расходные и доходные полномочия федерального и региональных бюджетов, определен состав федеральных, региональных и местных налогов. Федеральными считаются налоги, принимаемые федеральным законодательством. В то же время доля от федеральных налогов (НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц и др.) может поступать в другие виды бюджетов.
Концепция декларировала переход к нормативному методу распределения трансфертов и определяла задания по разработке нормативов. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов федерации должны были полностью оцениваться нормативным методом. Однако в концепции был компромисс между разными подходами, а ее идеология предполагала выполнение еще многих работ, прежде чем правила бюджетного федерализма обретут необходимые законченность и прозрачность.
Со сменой политического руководства в 2000 г. вопросы бюджетного федерализма стали решаться во многом иначе, прежде всего потому, что безусловная легитимность нового президента и его решимость ввести в приемлемые рамки своеволие губернаторов резко усилили позиции федерального центра и позволили сломить сопротивление введению достаточно жестких и единых правил. В итоге концепция реформирования межбюджетных отношений 1998 г., основанная на нормативном подходе, в 1999—2000 гг. была реализована с определенными модификациями.
В мае 2001 г. Правительство одобрило Программу развития межбюджетных отношений до 2005 года. Ключевой проблемой действующей системы являются несоответствия между распределением бюджетных ресурсов, полномочиями и ответственностью. При этом следует иметь в виду особенность российского федерализма, носящего конституционно-договорной характер. Существует практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и субъектами Федерации.
Научившись делить финансовые ресурсы, но, не распределив полномочия, нельзя добиться сбалансированности территориальных бюджетов и эффективного управления региональными финансами. Иными словами, если раньше речь шла о межбюджетных отношениях (о финансовых потоках между бюджетами), то в новой Программе - о содержании бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношениях властей разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности. Стратегия Программы основана на очевидном тезисе: реальная ответственность неотделима от реальных прав.
Это предполагает существенное расширение законодательно установленных налоговых и бюджетных полномочий, региональных и местных органов власти с одновременным повышением их ответственности за использование полномочий за полученные результаты.