Коммерциализация и приватизация естественно монопольного сектора должна происходить поэтапно. Результатом каждого этапа являются изменения в эффективности функционирования реформируемых звеньев естественной монополии, снижение средних издержек. Примером такого поэтапного реформирования может быть опыт Австралии и Великобритании в сфере электроэнергетики, стран Центральной и Восточной Европы в сфере газотранспортного сектора, в Беларуси в сфере электроэнергетики. Опыт этих преобразований позаимствован в Украине.
В настоящее время в Беларуси стоит проблема эффективной приватизации отечественного газотранспортного сектора, которая осуществляется путем акционирования. Чтобы оценить его перспективы, необходимо изучить опыт приватизации этой сферы в странах Центральной и Восточной Европы. В основе реформ лежала реструктуризация газового сектора. Она включала: адаптацию национального законодательства к нормам и стандартам ЕС; полное разделение функций добычи, транспортировки и распределения газа (создавались юридически и финансово независимые компании). В этих странах осуществлялась диверсификация поставок газа, либерализация газового рынка, был создан независимый государственный регулирующий ценовую политику орган и осуществлена предприватизационная подготовка (реструктуризация долгов и обновление основных производственных фондов).
Большинство стран ЦВЕ провели частичную приватизацию своих транзитных газотранспортных систем и распределительных компаний. Национальные законодательства этих стран, как правило, предписывали оставить за государством контрольный или блокирующий пакет акций. В этом направлении движется и Украина. Эффективность реформы проявилась в росте инвестиций, сократились долги, решилась проблема неплатежей.
Проблема введения рыночной среды в естественную монополию, ее методы и механизм широко дискутируются в экономической литературе. М. Фридман отмечал, что не существует приемлемого решения проблемы технологической монополии. Возможен лишь выбор из трех зол – частная нерегулируемая монополия, частная монополия, регулируемая государством, и непосредственная хозяйственная деятельность государства [7, с. 517].
Современная экономическая наука предлагает иные подходы. В конце 60 – начале 70-х годов ученые Чикагского университета Г. Демсец, Дж. Стиглер, Р. Познер предложили четвертое решение – торги за франшизу. Если существует объективная естественная монополия и соответственно единственный производитель на рынке, то конкуренция может быть инициирована только на начальном этапе на основе организации торгов за получение франшизы на естественную монополию. За франшизу конкурируют несколько претендентов, поставщиков монопольных благ (например, пассажирских перевозок). При проведении торгов за франшизу на естественную монополию необходимы следующие условия: во-первых, наличие нескольких квалифицированных претендентов на право поставки монопольной услуги; во-вторых, исключение сговора между ними; в-третьих, исключение сговора между каким-нибудь из претендентов и органом, проводящем торги.
Основной критерий отбора победителя торгов – удельная цена поставки услуг. Владельцем франшизы становится тот, кто предложил наименьшую цену. Он не заинтересован в «раздувании» своих издержек. Кроме того, у него появляется стимул к оптимизации распределения ресурсов. Периодический пересмотр договоров на право монопольной поставки услуг усиливает стремление как самого владельца временной франшизы, так и его потенциальных конкурентов к поиску более экономичных организационных и производственных технологий для того, чтобы предложить на будущих торгах конкурентную цену поставки.
Критерием определения победителя торгов за франшизу может быть не только цена поставки услуг, но и, например, величина запрашиваемых субсидий (выигрывает тот, кто запрашивает их минимальный размер). Такой критерий был использован в 1996 году в Великобритании в сфере железнодорожных перевозок, которые были традиционно убыточными. Приватизация в этой сфере, по мнению правительства, была неэффективной, поскольку мог бы сократиться объем предложения услуг или резко увеличились бы тарифы. В этой связи правительство решило сохранить субсидии пассажирских железнодорожных перевозок и осуществить торги за франшизу. Основным критерием определения победителя на торгах являлась величина запрашиваемых субсидий.
Опыт организации этих торгов показал ряд неоспоримых достоинств. Во-первых, принцип конкуренции, использованный при проведении торгов, и ограничение срока лицензии позволили обеспечить высокое качество услуг и приемлемую отдачу на вложенные средства (государственные субсидии). Во-вторых, механизм торгов за франшизу способствовал защите интересов пассажиров и налогоплательщиков. Победившая на торгах компания принимает на себя обязательства по обеспечению определенного уровня обслуживания пассажиров. В крайних случаях, если получатель франшизы не в состоянии добиться приемлемых показателей работы, эти права могут быть аннулированы и предложены новому лицу. С помощью механизма торгов за франшизу удалось избежать негативных последствий дробления железнодорожной сети, в частности сохранить сетевые льготы при приобретении транзитных билетов. Была образована ассоциация компаний пассажирских перевозок с целью содействия кооперации между поставщиками услуг железнодорожного транспорта, обеспечения административной поддержки и выполнения программ взаимодействия между компаниями отрасли. Эти программы представляют собой многосторонние соглашения о сотрудничестве в следующих сферах деятельности: перерегистрация билетов, предоставление билетов прямого сообщения, приобретение билетов других компаний, телефонная справочная служба. Для компаний, получивших франшизу, участие в программах ассоциации является одним из условий лицензии. В-третьих, при выдаче франшиз учитывается разная эффективность участков железнодорожной сети, и государство может в неодинаковой степени поддержать и регулировать их эксплуатацию. Как результат – сокращается возможность нецелевого использования государственных субсидий.
3. Этапы реформирование электроэнергетики Беларуси
Беларусь остается одной из немногих постсоциалистических стран, которые еще не приступили к развернутой коммерциализации и приватизации естественной монополии. Одной из первоочередных задач является реформирование электроэнергетики, в частности в области разделения производства, распределения, передачи и сбыта электроэнергии. В настоящее время Советом Министров уже утверждена предложенная Минэнерго концепция реструктуризации электроэнергетики страны. Предусматривается разделить отрасль по видам деятельности на генерацию, передачу, распределение и сбыт электрической и тепловой энергии, создать оптовые рынки и другие структуры, адаптированные к конкурентной среде и способные работать в объединенной энергетической системе Беларуси и России.
Механизм реализации этой программы должен пройти в три этапа. На первом этапе (начиная с 2003 года) предполагалось ликвидировать концерн «Белэнерго» и его функции управления передать Министерству энергетики. Предприятия отрасли получают финансовую поддержку, и между ними формируются рыночные связи. Особое внимание уделяется на этом этапе совершенствованию сбытовых функций, созданию субъектов оптового звена. При этом государство сохраняет монополию на генерацию, передачу, импорт-экспорт электроэнергии. На этом этапе принимаются меры по ограничению перекрестного субсидирования, сокращению количества дотируемых потребителей, по поднятию рентабельности до уровня, обеспечивающего расширенное воспроизводство предприятий отрасли. Начинается передача электросбытовых подразделений в сетевые подразделения и филиалы электрических и тепловых сетей.
На втором этапе (2004–2005 гг.) вступают в действие правовые акты, регулирующие развитие оптового рынка электроэнергии. Отрабатываются механизмы взаимодействия созданных на базе бывшего концерна «Белэнерго» республиканских унитарных предприятий «Белорусская сетевая компания» (функции оперативно-диспетчерского управления, передачи энергии, эксплуатационно-ремонтных работ), «Оператор рынка» (коммерческий оператор республиканского оптового рынка энергии) и «Белорусская генерирующая компания» (производство электрической и тепловой энергии). Создается независимый утверждающий тарифы и осуществляющий контроль над соблюдением антимонопольного законодательства орган – Национальная энергетическая комиссия.
Третий этап (2006–2007 гг.) станет этапом акционирования РУП «Белгенерация» и шести РУП – облэнерго. Завершится создание оптового рынка электроэнергии и начнется формирование единого рынка электроэнергии. Будет сформирована единая с Россией энергетическая система. Предполагается создание финансового холдинга «Электроэнергетика». На оптовом рынке электроэнергии появятся независимые энергопроизводители и крупные потребители, получающие энергию от распределительно-сбытовых компаний и работающие по оптовым тарифам ниже тарифов для конечных потребителей. Начнется отработка механизма функционирования розничных рынков с образованием впоследствии самостоятельных сбытовых компаний. Белорусы позаимствовали украинскую модель.