Например, только за 2007 год ФАС России рассмотрено 1 331 дело по фактам злоупотребления доминирующим положением, 2/3 из которых зафиксированы в отношении компаний, осуществляющих естественно-монопольные виды деятельности в сфере электроэнергетики. Данные нарушения, как правило, не имеют антиконкурентной мотивации. Однако ввиду отсутствия сколько-нибудь действенной альтернативной системы защиты прав и интересов потребителей по доступу к мощностям субъектов естественных монополий (например, в рамках тарифного регулирования) единственной возможностью эффективного воздействия по-прежнему остается применение норм антимонопольного законодательства.
Также крайне распространена практика компенсации мерами антимонопольного принуждения недостаточного использования иных инструментов конкурентной политики. Так, резкий рост цен в течение 2007–2008 годов на ряд товаров, производимых крупными компаниями, привел к формулированию общественного запроса на вмешательство антимонопольного органа. В некоторых случаях в результате такого вмешательства были установлены предельные цены или обязанность компаний согласовать с ФАС России увеличение (уведомлять об увеличении) цены.
Вместе с тем, на основные причины роста цен на этих рынках (внешний фактор роста мировых цен, несоответствие роста внутреннего спроса и возможностей поставщиков увеличить предложение товара на рынке и т.п.) можно эффективно воздействовать, не превращая антимонопольное регулирование в ценовое. Следует подчеркнуть, что регулирование ценообразования методами антимонопольного принуждения может привести к существенному искажению конкурентной среды на соответствующем товарном рынке. Именно поэтому факты рассмотрения дел о монопольно высоких ценах в мировой практике единичны.
Несовершенная нормативно-правовая база также является препятствием на пути эффективного антимонопольного регулирования. Действующий закон не всегда требует проведения экономического анализа рассматриваемых отношений, прогнозирования возможных экономических последствий применения тех или иных норм. Например, в настоящий момент компания автоматически признается доминирующей при доле рынка 50%, а при доле меньше 35% рынка фактически не может быть признана таковой. Однако связь между размером рыночной доли и конкуренцией далеко не всегда является безусловной, а вывод о наличии либо отсутствии доминирующего положения компании, сделанный исключительно на основании показателя концентрации, может не соответствовать текущей ситуации на рынке.
Аналогичная ситуация при определении коллективного доминирования исключительно посредством установления размера рыночных долей хозяйствующих субъектов, без анализа их поведения на рынке, позволяет считать доминирующими компании, по факту действующие независимо друг от друга.
Следует отметить, что в большинстве стран мира (США, Европейский союз, Великобритания) преобладает так называемы поведенческий подход (исходя из определения возможности компании влиять на рынок по результатам анализа множества факторов). Согласно Отчету Международной конкурентной сети за 2007 год, критерием доли рынка руководствуются только 5 юрисдикций, а поведенческим – 28.
Среди негативных факторов также следует отметить отсутствие закрепления в процессуальном законе особенностей доказывания по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, что не дает возможность органам судебной власти учитывать специфику данной категории дел.
Важно подчеркнуть, что все изложенные обстоятельства обусловлены во многом объективными факторами. В настоящий момент российское антимонопольное регулирование находится в стадии становления. К 2007–2008 годам завершился этап определения его значения в рамках государственной экономической политики (для сравнения, в США данный этап завершился в начале ХХ века), что ознаменовалось формированием системы санкций за нарушение законодательства о конкуренции, а по сути – оценки государством тяжести подобных правонарушений и общественной значимости их пресечения.
Состояние конкурентной среды в значительной степени обусловлено стоимостью услуг субъектов естественных монополий, состоянием инфраструктуры и наличием возможности беспрепятственного к ней доступа.
Таким образом, государственное регулирование естественных монополий напрямую влияет на качество конкурентной среды посредством:
– ценового (тарифного) регулирования;
– инвестиционных программ, которые определяют технологические возможности по доступу к товарам субъектов естественных монополий;
– регулирование доступа к товарам субъектов естественных монополий для развития эффективной конкуренции между их потребителями в соответствующих секторах, а также устранение инфраструктурных ограничений для экономики в целом.
Значительный рост тарифов на товары субъектов естественных монополий, наблюдавшийся за последние 8 лет, в основном обусловлен объективными причинами – сдерживание цен относительно инфляции в конце 90-х годов, значительным объемом инвестиций в инфраструктуру, осуществляемых за счет тарифа. При этом действующая система государственного регулирования субъектов естественных монополий, в том числе посредством установления тарифов методами индексации и экономически обоснованных затрат, не стимулирует в должной мере субъекты естественных монополий сокращать операционные затраты, повышать эффективность инвестиций.
Тарифы на подключение к электрическим и другим сетям коммунальной инфраструктуры могут стать непреодолимым барьером входа на любые рынки не только для малого, но и крупного бизнеса. Таким образом, конкурентная среда сможет развиваться только в условиях взвешенной тарифной политики, основанной на эффективной и современной системе регулирования.
Совершенствование системы регулирования данной сферы должно быть направлено на создание максимально приближенных к конкурентным условий деятельности субъектов естественных монополий. Система регулирования также должна ориентировать объемы, темпы и направления инвестиций субъектов естественных монополий в инфраструктуру в соответствии с запросами потребителей.
Отдельно следует подчеркнуть, что качество конкурентной среды во многом обусловлено и динамикой структурных реформ естественных монополий, в ходе которых устанавливается:
– дизайн рынков (выделение конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности через структурные преобразования или раздельный учет по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности);
– рыночные правила либерализуемых секторов;
– направления совершенствования эффективности государственного регулирования и регулирования специализированными инфраструктурными организациями.
В этой связи целесообразно при обсуждении и реализации структурных реформ естественных монополий учитывать последствия для формирования эффективной конкурентной среды по всем перечисленным направлениям.
В настоящее время естественные монополии регулируются на основании концептуально устаревшего федерального закона, порождающего значительное количество споров и правовых пробелов. Так, ряд поименованных в нормативном акте сфер не всегда является естественной монополией (услуги общедоступной электрической связи, железнодорожные перевозки), ряд, напротив, совершенно необоснованно исключен из предмета регулирования (в частности, деятельность по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению).
В законе не определены ключевые моменты обеспечения недискриминационного доступа потребителей к оказываемым субъектами естественных монополий услугам, а также правовой статус реестра субъектов естественных монополий, в результате чего сложилась противоречивая правоприменительная практика относительно того, может ли являться не включенный в названый реестр субъект субъектом естественной монополии.
В законе не закреплена система органов регулирования, принципы ее построения, основы разграничения полномочий регулирующих органов, что на практике приводит к конфликту компетенций антимонопольного органа и федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов.
В результате реформирования электроэнергетики, бывшей ранее монопольной отраслью, выделены конкурентные виды деятельности – производство и купля-продажа электрической энергии, и естественно монопольные – передача электрической энергии и диспетчеризация энергосистем.
С целью обеспечения постепенного перехода от тарифного регулирования цен к свободному ценообразованию, во избежание резких колебаний цен, а также недопущения монополизации крайне важным является создание условий развития конкурентной среды на рынках, образующихся в результате реформирования субъектов естественных монополий.
Развитие конкуренции в области электроэнергетики, с учетом необходимости привлечения инвестиций в создание новой электроэнергетической инфраструктуры, в целях преодоления наметившегося дефицита генерирующих и сетевых мощностей и формирования новой системы институтов либерализованного рынка электроэнергии будет обеспечено за счет реализации следующих основных направлений.
Во-первых, скорейший запуск конкурентного рынка перспективной генерирующей мощности, предусматривающий заключение долгосрочных договоров на генерирующую мощность по свободным (нерегулируемым) ценам.