Подобные по масштабности задачи ставились в жилищном строительстве лишь однажды – при переходе к массовому панельному домостроению и массовой застройке новых районов в середине 50−х годов, потребовав радикального пересмотра социальной, градостроительной и технической политики. Период массового домостроения 1960−1980−х годов позволил чуть более чем за четверть века создать основной объем жилого фонда.
Национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» реализуется в условиях рыночной экономики при множестве равноправных участников хозяйственной деятельности и открытости инвестиционного рынка. Государство в лице федеральных органов и органы власти субъектов федерации выступают равноправными хозяйствующими субъектами наряду с другими субъектами хозяйственно-экономической деятельности. Вместе с тем жилищная проблема относится к числу важнейших сфер социально-экономической жизни страны и государство приступило к ее решению в форме приоритетного национального проекта.
Успех реализации этого проекта как наиболее сложного, имеющего глубокий социальный смысл и требующего безусловной управленческой решительности, будет во многом характеризовать конструктивные возможности и эффективность общественно-государственного устройства современной РФ.
Действительно, если две трети российских семей в той или иной степени не удовлетворены жилищными условиями, около 40 миллионов человек имеют жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии, лишь 12,4% семей могут пробрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств, а государство имеет обязательства по обеспечению жильем более чем 1 млн. граждан, то проблема — налицо.
В 2008 г. введено на душу населения 0,3 кв. м общей площади жилья, что в 2−3 раза уступает аналогичным показателям большинства стран мира. При этом, если учитывать в жилом фонде только жилье, отвечающее санитарным и иным нормам, то уровень обеспеченности граждан России жилищем составит не более 15 кв. м на одного человека. Эти социально тревожные для страны показатели характеризуют глубокое отставание российского градостроительства и жилищного строительства от принятых в мировой практике масштабов жилищного строительства, считающихся социально приемлемыми для всех развитых и значительной части развивающихся стран.[34]
Общая потребность в новом жилом фонде с учетом выбытия аварийного и ветхого жилья составляет для Российской Федерации около 1,5 миллиарда квадратных метров, что потребует ежегодного удельного ввода около 1 квадратного метра на человека в течение не менее чем 10 лет.
Достижение уровня 80 млн. кв. м жилья к 2010 году является, таким образом, промежуточной целью, способной, вместе с тем, показать эффективность планируемого тренда развития и обеспечивающих мероприятий.
По состоянию на конец 2006 года принимаемые меры реализации национального проекта по созданию рынка доступного жилья не дали действенных результатов. Задерживаются выполнением подпрограммы ФЦП «Жилище».
На подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей», «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» выделение регионам средств из федерального бюджета начато со значительным опозданием. По подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» на 1 июля 2006 г. Минфином России ни с одним из субъектов РФ не заключены соглашения о совместном финансировании запланированного строительства.[35]
Указанные недостатки в реализации ФЦП как основного инструмента реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», могут быть в последующем подкорректированы. Однако на данном этапе ключевыми становятся вопросы системной организации национального проекта и реализующей его ФЦП «Жилище», а также правильной расстановки акцентов и выявления ряда базисных факторов, определяющих успешность или нарастающую проблемность национального проекта.
Остановимся на факторах, значимость которых становится ясной из следующего.
Земли поселений составляют в РФ сегодня около 1% территории, в том числе земли застройки населенных пунктов – около 7,5 млн. га или менее 0,4% от площади земель РФ.
Сравнение этого показателя с зарубежными странами показывает различие в десятки раз: от 8,5% и 11,8% соответственно в Польше и Германии до примерно 20% в Англии.
Это характеризует отечественное градостроительство как принадлежащее глубоко устаревшему укладу социалистической урбанизации с однотипными плотными многоэтажными застройками укрупняемых населенных пунктов. Суммарные на сегодня 2,7 млрд. кв. м жилого фонда занимают примерно 7,5 млн. га, что дает средний показатель плотности застройки селитебных территорий населенных пунктов около 340−350 кв. м /га.[36]
Для осуществления жилищного строительства в объемах 80−100— 120 млн. кв. м в год и далее до достижения показателя 1 кв. м в год на 1 человека, под нужды застройки необходимо ежегодно отводить 2−3 тысячи квадратных километров территорий.
Градостроительный конвейер подобного масштаба работал в 60−80−е годы, когда планирование территорий ежегодно предусматривало практически во всех городах и укрупняемых сельских поселениях территории под жилые микрорайоны и районы массового панельного домостроения с использованием централизованных систем ЖКХ. Сегодня при создании градостроительного конвейера с мощностью, задаваемой национальным проектом, необходимо опираться на новые рыночные механизмы поощрения инвестиционной и предпринимательской активности в этом секторе развития, создать новый профессиональный слой застройщиков, «девелоперов», реализующих как интересы частных инвесторов, так и публично принятые документы территориального планирования.
Территориальное планирование является сегодня объективно наиболее отстающим элементом всего градостроительного конвейера, проектно-правовой и инвестиционно-строительной деятельности. Так, первичный рынок создания недвижимости – строительство – работает, как правило, на вторичном рынке земли.[37]
Земли населенных пунктов являются для муниципалитетов ресурсом, закрытым городской или поселковой чертой, и администрация может разрабатывать генеральный план развития, правила землепользования и застройки лишь в ее пределах, хотя в принципе существуют возможности через совместную подготовку проектов с соседними муниципальными образованиями, либо с субъектом федерации, расширить территорию планирования. Но таких примеров пока нет. «Горизонтальные связи» между муниципалитетами, между муниципалитетами и органами власти субъектов федерации, между субъектами федерации в части осуществления совместного территориального планирования – практически отсутствуют.
В реальности же город, особенно мегаполис, поселение, населенный пункт могут решать задачи своего развития исключительно с учетом соседствующих территорий. Системы расселения и наилучшие местоположения на региональных рынках земли значительно больше зависят от близости транспортных коммуникаций, мест приложения труда и природных особенностей места, нежели чем от административных границ.
Территориальное планирование должно обеспечить создание первичного рынка территорий и участков под строительство, формируя дуплекс первичных рынков – участков и строительства, объединяя их в новом градостроительном конвейере. Это возможно исключительно при совместной подготовке документов территориального планирования соседствующими муниципалитетами и субъектами федерации.
Заблаговременное формирование первичного рынка территорий и участков в объемах, необходимых для обеспечения требуемых величин ввода жилья – основная задача территориального планирования, детализируемая затем в планировке, градостроительном зонировании, подготовке градостроительных планов. С точки зрения решения вопросов национального проекта создания доступного жилья для граждан России эта задача играет ключевую роль. Территориальное планирование и градостроительная политика развития крупных комплексов жилья, инфраструктуры, мест приложения труда с учетом сложившейся конфигурации расселения, производства, коммуникаций, природно-климатических условий является основной стратегической задачей в определении целей и практических решений приоритетного национального проекта. В зависимости от принятой градостроительной политики – средней плотности застройки, типа инженерной и коммунальной инфраструктуры, планировочной организации жилых групп и способов их включения в системы расселения более высокого уровня, инженерно-геологических и природно-климатических условий, возможно детализировать структуру жилищно-гражданского строительства по различным признакам:
жилые средне и многоэтажные – многоквартирные, социальные, повышенной комфортности, железобетонные монолитные, панельные, мелкоштучные стеновые материалы, с встроенными (пристроенными) гаражами, объектами соцкультбыта и др.
В свою очередь, исходя из ожидаемой структуры строительства можно прогнозировать наиболее вероятные запросы к промышленности строительных материалов и изделий, производству инженерного и механического оборудования, объемам работ по инженерной подготовке и оборудованию территорий объектами инженерно-транспортной инфраструктуры, а также по оптимальным размерам делимых крупных земельных участков, отводимых под комплексное развитие силами градостроительного конвейера на основе документов территориального планирования. Развитие практики массовых отводов территорий под застройку на основе документов территориального планирования опирается на сложившуюся законодательную базу, прежде всего – Градостроительный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ. Предоставляемая законодательством возможность, должна быть актуализирована посредством рациональной проектно-правовой практики. Правовая подготовка территорий к застройке – длительный процесс, начинающийся с прохождения всех требуемых законодательством этапов градостроительного проектирования – разработки документов территориального планирования, их публичного обсуждения, согласования, утверждения, изменения на основе этих документов назначения земель, подготовки правил землепользования и застройки, планировки территорий, с последующим решением вопросов взаимодействия с конкретными правообладателями и других шагов, предшествующих предъявлению крупной площадки комплексного строительства первичному рынку развития недвижимости.