Общественно-политический кризис весны 1921 г. и угроза утраты власти вынудили большевистское руководство осознать неизбежность поворота в политике. На основе всестороннего анализа реально сложившейся ситуации В.И. Ленин пришел к выводу, что ключ к оживлению народного хозяйства лежит в плоскости скорейшего изменения политики по отношению к крестьянству. Впервые этот вопрос обсуждался на заседании Политбюро ЦК РКП (б) в феврале 1921 г. Затем он был поставлен на рассмотрение X съезда РКП (б) (март 1921 г), которым принял решение об отмене политики "военного коммунизма" и о введении новой экономической политики (нэпа). Это стало тем поворотным пунктом, который определил основные тенденции экономического строительства в стране в 20-е годы. Начался еще один, нэповский, социально-экономический эксперимент.
Таким образом, только через три года "военного коммунизма" и гражданской войны В.И. Ленин окончательно убедился, что к осуществлению ускоренными темпами перехода к социалистическим (и коммунистическим) принципам производства и распределения страна не готова. Поэтому с введением нэпа задача непосредственного "введения социализма" снималась, и одновременно гажланизировалась идея "переходных мер" к социализму. Тем самым произошел коренной пересмотр взглядов на социалистическое строительство в тех условиях.
В период "военного коммунизма" большевики стремились достичь социализм силовым путем "сверху". "Это был революционный подход к задаче в смысле прямой и полной ломки старого для замены его новым общественным укладом". Что же касается нэпа, то это подход "совершенно иной: не ломать старого общественно-экономического уклада такого хозяйства, мелкого предпринимательства, капитализма.
Совершенно иной подход к задаче.
По сравнению с прежним, революционным, это - подход реформистский.
Определяя суть тех или иных явлений, В.И. Ленин обычно предпочитал это делать, так сказать, сквозь призму главной составляющей каждого из них. Поэтому "военный коммунизм" он отождествлял с продразверсткой. И по аналогии говорил: "Новая экономическая политика означает замену разверстки налогом". В то же время в интерпретации, например, Л.Д. Троцкого определение нэпа выглядело несколько шире. По Л.Д. Троцкому, нэп - это "использование рабочим государством методов, приемов и учреждений капиталистического общества для построения или для подхода к построению социалистического хозяйства". И далее следовало уточнение: "Надо пользоваться старыми рыночными методами, пока не создали новых - централизованных, плановых, учетных".
Вводя нэп, большевики осознавали, что на путях его осуществления партию ждут новые трудности. С учетом этого большевистская власть сосредоточила в своих руках ряд ключевых позиций: с одной стороны, крупную промышленность, торговлю (особенно внешнюю), основные предприятия транспорта, учреждения кредита, страхования и т.п., а с другой - регулирующие функции в отношении всех форм хозяйства. Все это, вместе взятое, обеспечивало властям при осуществлении нэпа полную свободу маневрирования, что, в конечном счете, и предопределило его судьбу.
Курс на введение нэпа был провозглашен X съездом РКП (б) в марте 1921 г., а порядок его реализации был определен декретом ВЦИК от 21 марта 1921 г. "О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом". ВУЦИК и СНКУССР конкретизировали его рядом постановлений применительно к Украине.
С введением нэпа начала складываться новая модель экономики. В отличие от "военнокоммунистической", нэповская модель представляла собой вариант регулируемой государством смешанной экономики. В общих чертах ее становление характеризовалось такими основными моментами.
Ключевым звеном нэпа стали отмена продовольственной разверстки и замена ее продналогом. Первоначально продовольственный налог был установлен на уровне около 20% чистого продукта крестьянского труда. Затем он снизился до 10% наличного урожая. В 1923 г. был введен единый сельскохозяйственный налог, размер которого определялся в натуральном выражении (в пудах зерна). Взимался он сначала по смешанной схеме (в зерне и в деньгах), а в дальнейшем стал взиматься только в денежной форме. Точно устанавливались сроки сдачи этого налога.
Важнейшей особенностью продналога было то, что он назначался с учетом реального благосостояния отдельных групп крестьян. Все, что оставалось у крестьянина сверх налога, считалось его собственностью и поступало в его полное распоряжение. В числе других форм реализации излишков зерна крестьянин получал право на торговлю ими. При этом считалось, что некоторая свобода товарооборота создаст у крестьян хозяйственную заинтересованность, повысит производительность их труда, приведет к быстрому оживлению и подъему сельского хозяйства. Планировалось решить еще одну сложнейшую и важнейшую задачу: найти экономическую смычку между крестьянским хозяйством и государственной промышленностью, параллельно восстановить промышленность и вытеснить частный капитал, а также, накопив силы и средства, создать мощную современную индустрию - экономическую основу социализма.
По мере перехода к нэпу началось осуществление серьезных мероприятий в сфере управления промышленностью. В рамках этого процесса вместо сверхцентрализованных главков, тормозивших развитие, были созданы советские тресты, ставшие основными звеньями управления промышленностью. Несколько позже возникла такая форма организации производства, как синдикаты, выполнявшие функции торгово-распределительного аппарата трестов. Постепенно синдикаты из торговых трансформировались в регулирующие, а отчасти - и в управленческие организации. Теперь ВСНХ не руководил массой предприятий, а координировал и регламентировал хозяйственную деятельность трестов и синдикатов.
Одновременно в рамках нэпа все большее значение приобретал Госплан. По словам первого председателя Госплана Г.М. Кржижановского, "... отнюдь не исторической случайностью является то обстоятельство, что знаменитый поворот от продразверстки к продналогу с его свободой "местного оборота" по времени как раз совпадает с организацией Госплана". Решение о создании Госплана было принято Совнаркомом в феврале 1921 г. Семь месяцев спустя был организован Госплан Украины. В соответствии с положением о Госплане, он учреждался для разработки единого общегосударственного хозяйственного плана на основе плана ГОЭЛРО и для общего наблюдения за его осуществлением. Вскоре была сформирована сеть плановых органов в отраслях экономики, а также территориальных плановых комиссий.
Однако введение нэпа в значительной степени трансформировало первоначальные задачи Госплана. В общей форме новый подход к планированию был сформулирован В.И. Лениным в известном письме Г.М. Кржижановскому от 16 ноября 1921 г.: "... Новая экономическая политика не меняет единого государственного хозяйственного плана и не выходит из его рамок, а меняет подход к его осуществлению". Применительно к этому изменению подлежали организация и методология планирования, формы и методы разработки планов. Теперь производственные планы должны были строиться не только на основе производственно-технических возможностей промышленности, но и с учетом рынка и платежеспособного спроса. Так, в этой связи ВСНХ УССР отмечал, что "плановое начало неизбежно включает в себя всю сложность рыночных отношений", что "нужны учет и планирование рынка, изучение его во времени, при сезонных и других конъюнктурных колебаниях, и в пространстве - во всем бескрайнем разнообразии местных рынков, со всеми их бытовыми, национальными и другими особенностями".
При этом признание регулирующей роли рынка не означало пассивного приспособления плановых предположений к стихийным рыночным законам. Необходимо было осуществлять также регулирующее влияние на рынок через экономические рычаги, сосредоточенные в руках государства. Поэтому главнейшими задачами Госплана становились систематическое изучение текущей рыночной конъюнктуры и подготовка основных мер с целью влияния на складывавшиеся рыночные отношения. Для разработки научно обоснованного плана следовало, изучая рыночную конъюнктуру, учитывать условия реализации емкости рынка, а также спрос и предложение товарной массы.
Вся работа по анализу конъюнктуры народного хозяйства Украины была сосредоточена в Конъюнктурном бюро Госплана республики. По замыслу Госплана, такой анализ должен был предшествовать разработке хозяйственных планов и стать ее инструментом. Вместе с тем Госплан считал, что для выполнения этой задачи конъюнктурные наблюдения не должны ограничиваться только анализом текущей конъюнктуры. Необходимо было научно предвидеть возможный ход развития экономических процессов (то есть давать экономический прогноз). В этой связи в отчете Госплана УССР за 1924/25 хозяйственный год отмечалось, что в работе Конъюнктурного бюро немало места занимали так называемые "конъюнктурные прогнозы", попытки предвидеть дальнейшее развитие экономических явлений на основе наблюдения их фактической динамики, сезонной закономерности и закономерности общего восстановительного процесса. Таким образом, в конъюнктурной работе Госплана УССР уже в 1924 г. явно наметились два направления: изучение (анализ) конъюнктуры и ее прогноз. В 20-е годы плановые органы Украины накопили значительный опыт изучения и прогноза конъюнктуры, анализ которой позволял Госплану прогнозировать и намечать направления экономической политики. При этом прогнозы рассматривались как подготовительный этап, как предпосылка для разработки хозяйственных планов.