Бюджетом ПФР на 2001 г. также предусматривались (ст. ст. 8, 9) увеличение дополнительных расходов, связанных с повышением размера отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране с 1 мая 2001 г. до 1,2, не менее чем на 37 млрд. руб.; затраты в сумме 49 млрд. руб., на увеличение размеров государственных пенсий не менее чем на 18%; затраты в сумме 6,3 млрд. руб. на финансирование минимального размера совокупной выплаты пенсионерам, установленной с 1 марта 2001 г. и сохранение соотношения размера указанной выплаты и прожиточного минимума пенсионера на уровне не ниже уровня 2000 г.
Как планировалось, образовавшийся переходящий остаток денежных средств должен был поглотить эти расходы и несколько улучшить положение пенсионеров. Однако опять произошла «экономия»! Также было установлено, что 50% дополнительных доходов, фактически полученных в ходе исполнения доходной части бюджета ПФР по единому социальному налогу (взносу), свеpх установленных сумм, направляется в текущем финансовом году на повышение размеров государственных пенсий (ст. 17).
Только в 2002 г. новым пенсионным законом было предусмотрено в случае профицита создавать резерв бюджета ПФР "для обеспечения в среднесрочной и долгосрочной перспективах финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования". Средства резерва считаются временно свободными и подлежат размещению (инвестированию).
Резерв соотносился со страховой частью пенсионной системы, но законодательно не был определен как страховой. Хотя при популяризации новой пенсионной системы использовался термин "страховой резерв" 10. Тогда как в системах страхового типа установлен четкий порядок формирования резерва, называемого страховым или резервом будущих платежей. Одна из главных задачстрахования заключается в определении взаимных обязательств, того, какими должны быть платежи сторон, участвующих в страховании. При этом предполагается, что должно соблюдаться соответствие между платежами сторон, т.е. обязательства сторон должны быть сбалансированными. С точки зрения теории вероятностей такую сбалансированность можно достичь при соблюдении условий безобидности игр. Доказано, что если математическое ожидание выигрыша (проигрыша) для одного из игроков есть величина положительная (отрицательная), то с вероятностью, близкой к достоверности, можно рассчитывать, что при достаточно большом числе партий выигрыш одного и проигрыш другого превзойдут всякую наперед заданную величину. Поэтому безобидными называются такие игры, в которых математическое ожидание выигрыша или проигрыша для каждого игрока равны нулю.
В пенсионной системе страны не реализованы математические условия безобидности игр. За истекший период регулярно наблюдались существенные отклонения от равновесия: перемежались дефицитность и профицитность бюджета ПФР. Однако с начала современной реформы наметилась нарастающая тенденция дефицитности, требующая все большего привлечения средств федерального бюджета для выполнения текущих пенсионных обязательств. Дефицитность, в соответствии с теорией безобидных игр, нарастает столь стремительным образом, что при неизменных правилах игры "проигрыш" федерального бюджета со временем превысит любую, наперед заданную величину.
Законом о бюджете ПФР на 2002 г. резерв бюджета ПФР был определен "как сумма фактического превышения доходов над расходами, уменьшенная на сумму, направляемую на формирование норматива оборотных денежных средств" (ст. 9). Сумма превышения называлась "переходящим остатком денежных средств" и до 2002 г. включалась в состав дохода ПФР на следующий финансовый год. До 2001 г. такое включение не вызывало вопросов, поскольку превышение доходов над расходами было незначительным. Однако на начало 2001 г. переходящий остаток существенно превысил норматив оборотных средств, составив более 17% ожидаемого дохода бюджета ПФР (98,5 млрд. руб.), а в 2002 г. - более 16% (115,6 млрд. руб.).
Считалось, что главной отличительной чертой бюджета ПФР на 2002 г. является необходимость обеспечения финансовой базы "на переходный период к новой модели отношений субъектов пенсионной системы, основанной на рыночных принципах и технологиях пенсионного страхования". В новой модели сохранен распределительный модуль и введена обязательная накопительная составляющая, роль которой в будущем станет значимой. Таким образом, в новой модели не только базовая, но и страховая составляющая включена в распределительный модуль. При подготовке проектов бюджетов ПФР эти две компоненты стали рассматривать как распределительную составляющую пенсионной системы, что свидетельствует об отсутствии понимания принципов страхования. Не говоря уже о последовательном стремлении воплотить их в жизнь.
Проект федерального закона о бюджете ПФР на 2002 г. был принят в первом чтении 1 ноября 2001 г., во втором - 12 апреля 2002 г. Затянувшиеся сроки были вызваны тем, что с 1 января 2002 г. вступил в действие пакет пенсионных законов, изменивших пенсионную систему и финансовые потоки. Это потребовало внесения значительных поправок в первоначальный законопроект. Но и они отстали от перемен бюджетного законодательства. С 2002 г. началась череда ежегодных изменений бюджетной классификации.
Законом о федеральном бюджете на 2002 г. было введено понятие "финансовый резерв" как превышение доходов над расходами (ст. 1), и определено, что источником его образования являются "свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г." (ст. 2). Средства единого социального налога (взноса), предназначенные на выплату базовой части трудовой пенсии и направляемые в бюджет ПФР, не включаются в состав финансового резерва. Необходимость введения понятия "финансовый резерв" возникла в связи с профицитом федерального бюджета. Так, в 2001 г. бюджет был исполнен с превышением доходов над расходами на сумму свыше 272 млрд. руб. Естественно, возник вопрос, как его называть, учитывать и что с ним делать? Предписывалось направлять излишки бюджетных средств на замещение внутренних источников финансирования дефицита, в том числе поступлений от размещения государственных ценных бумаг. Фактически предполагалось снизить внутренние заимствования. Но продолжается их неуклонный рост. И прежде всего из-за того, что в гоcyдapcтвенные ценные бумаги размещаются пенсионные накопления.
С 2003 г. бюджет ПФР стал формироваться в соответствии с бюджетной классификацией. В законах о бюджете ПФР на 2003-2004 гг. наряду с понятием "резерв бюджета" (в основном тексте закона) используется и понятие «средства финансового резерва» (приложение к закону). В законах о бюджете ПФР на 2005- 2006 гг. и в основном тексте закона и в приложении используется понятие "средства финансового резерва".
Основные финансовые параметры пенсионной системы представлены в табл. 2. Построение данной таблицы вызвало значительные сложности прежде всего из-за нестабильности финансовых показателей, изменения их определений и отражения в бюджетах ПФР. Так, за короткий промежуток времени завершен переход от "остатка денежных средств" на начало и конец отчетного периода к резерву бюджета, а затем к финансовому резерву бюджета ПФР. Значительно изменена структура показателей, характеризующих источники внутреннeгo финансирования дефицита бюджета. Показатели на начало и на конец отчетного периода задаются четырьмя законами (на текущий и последующий годы о бюджете и об исполнении бюджета ПФР). Неудивительно, что цифры не стыкуются. Пoэтoму, используя их, приходится делать ссылки на соответствующие статьи законов, в которых они отражены, или на основании данных которых вычислены. Следует отметить, что в табл. 2 отражены не все доходы и раcxoды, связанные с выплатами трудовых пенсий, а только основные.
Таблица 10. Основные параметры бюджета Пенсионного фонда России
| 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. | 2004 г. | 2005 г. | 2005 г. | 2006 г. | ||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 |
| Средства финансового резерва (остаток денежных средств, финансовый резерв) | ||||||||
| На начало отчётного периода | План | 6,11 | 115,60 | 114,10 | 90,31 | 97,14 | 97,04 | 26,4 |
| Факт | 98,32 | 115,60 | 113,85 | 100,44 | - | - | - | |
| На конец отчётного периода | План | 59,28 | 71,68 | 61,14 | 46,76 | 14,28 | 49,29 | 6,56 |
| Факт | 115,60 | 106,04 | 100,44 | 66,50 | - | - | - | |
| Изменение остатков средств | План | -39,04 | -43,92 | -52,96 | -43,55 | -82,86 | -45,91 | -19,84 |
| Факт | +17,28 | -9,56 | -1,50 | -33,94 | - | - | - | |
| Доходы, направляемые на выплаты трудовой пенсии | ||||||||
| Единый социальный налог | План | 399,62 | 281,23 | 365,64 | 438,21 | 266,50 | 266,50 | 302,09 |
| Факт | 439,83 | 331,6 | 368,24 | 441,32 | - | - | - | |
| Страховые взносы | План | - | 246,13 | 320,24 | 379,44 | 558,44 | 556,44 | 617,04 |
| Факт | - | 260,31 | 339,3 | 403,04 | - | - | - | |
| Расходы на выплаты трудовой пенсии | ||||||||
| Базовой части | План | - | 254,09 | 268,19 | 297,77 | 336,52 | 425,05 | 479,28 |
| Факт | - | 232,88 | 264,34 | 316,51 | - | - | - | |
| Страховой части | План | - | 369,82 | 460,47 | 531,57 | 607,42 | 606,16 | 680,27 |
| Факт | - | 371,80 | 447,06 | 543,24 | - | - | - | |
| Дефицит (-)/ профицит (+) по выплате трудовой пенсии | ||||||||
| Базовой части | План | - | +27,14 | +97,45 | +140,44 | -71,02 | -156,65 | -177,19 |
| Факт | - | +98,72 | +103,9 | +128,81 | - | - | - | |
| Страховой части | План | - | -123,69 | -140,23 | -152,13 | -44,98 | -43,72 | -63,23 |
| Факт | - | -111,49 | -107,76 | -140,20 | - | - | - | |
| Всего | План | -45,52 | -96,55 | -42,78 | -11,69 | -120,00 | -202,27 | -240,42 |
| Факт | +4,29 | -12,77 | -3,86 | -15,39 | - | - | - |
3.3 Источники покрытия пенсионного дефицита