Измерителями уровня отдельных показателей социально-экономического положения муниципальных образований служат минимальные государственные социальные стандарты и нормативы, а также строительные, экологические и другие нормативы. Строительные нормы и нормативы определяют, в частности, параметры и размеры земельных участков градостроительных объектов различного назначения и используются в качестве расчетных при разработке градостроительных решений. Такие нормы и нормативы разработаны для учреждений образования, здравоохранения, социального обеспечения, спортивных и физкультурно-оздоровительных сооружений, учреждений культуры и искусства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, предприятий связи, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.
Социальные нормы и нормативы используются при решении вопросов, связанных с развитием учреждений социальной сферы муниципального образования. В 1999 г. Правительство РФ одобрило Методику определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры. Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано использовать указанную методику при разработке планов инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъектов РФ.
Экологические нормы и нормативы по загрязнению воздушного бассейна, водоемов и почв на территории муниципального образования устанавливаются государственными органами и могут служить основанием для принятия управленческих решений по исправлению сложившейся экологической ситуации.
Анализ социально-экономического положения муниципального образования завершается формулированием и количественной характеристикой основных проблем. Выявление основных проблем создает объективную основу для системного построения структуры целей и задач программ комплексного социально-экономического развития.
Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя три взаимосвязанных элемента: прогнозирование, текущее планирование и перспективное (стратегическое) планирование.
Переход российской экономики к рыночным отношениям был одновременно переходом от директивных методов планирования к индикативным. Следствием этого перехода стало возрастание роли прогнозов в планировании. При действии на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов различных форм собственности и организационно-правовых форм единственным документом, характеризующим в сводном виде показатели дальнейшего развития муниципального образования, может быть только прогноз. Последний может быть краткосрочным (для обоснования текущих планов), среднесрочным и долгосрочным.
Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.
Основу прогноза составляют показатели социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ, а также дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом. Эти показатели доводятся до сведения муниципального образования органами государственной власти.
Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуществляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее эти цели конкретизируются по направлениям. Разработка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очередной год должны вестись совместно.
Для большинства муниципальных образований, особенно имеющих моноструктурный характер экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных сфер муниципального хозяйства. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией муниципального образования и руководителями предприятий. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и средних предприятий, когда основой исследования служат данные предыдущих лет и экспертные оценки.
Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т. д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетентное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономической службе администрации.
Существенной составной частью годового плана являются муниципальные целевые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок. Комплексный план социально-экономического развития территории и целевые программы к нему вносятся главой администрации на рассмотрение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджетом и должны утверждаться совместно, во взаимной увязке.
1.3 Необходимость стратегического планирования в муниципальном образовании
Разделение планирования на текущее и стратегическое — одна из важнейших особенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития. Стратегическое планирование является важнейшей составной частью общей системы стратегического управления муниципальным образованием.
Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований все больше осознается органами местного самоуправления. Однако недостаток опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований создает почву для неэффективных управленческих решений. Вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности стратегического планирования разработанные концепции и стратегические планы зачастую носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации.
Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики территории. Такая необходимость может возникнуть, например, в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции градообразующего предприятия, утраты им конкурентоспособности в результате старения технологии и оборудования, сокращения государственного заказа на оборонную продукцию и т. п. Следствием таких событий являются массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уровня населения, рост социальной напряженности. Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования — предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих решений.
Обобщение результатов теоретических исследований и опыта практических разработок в сфере комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России позволяет рекомендовать два основных прогнозных документа, подлежащих разработке на муниципальном уровне. Это концепция социально-экономического развития и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития муниципального образования. Может быть разработан и один обобщающий документ.
В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают среднесрочные (3-4 года) и долгосрочные (до 10-15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок разрабатывается стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.
Структура этой концепции обусловлена системой целей и задач социально-экономического развития муниципального образования может включать следующие разделы.
Для этих разделов характерно следующее содержание.
1. Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации. Прежде всего анализируется имеющаяся информация о социально-экономической ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка реального стратегического плана развития отдельного муниципального образования невозможна. Затем рассматриваются роль и место данного муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылки и условия развития. Объем и задачи анализа были рассмотрены выше.
2. Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития. Здесь рассматривается стратегический выбор муниципального образования. Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими: