Следует отметить, что отход от страховых принципов начался не с 2001 года в связи с ликвидацией Фонда занятости и отмены страховых отчислений с работодателей, а намного раньше. Это отчетливо отражают данные табл. 3.2.
Таблица 3.2
Доля безработных, не охваченных страховой системой выплат пособий по безработице (в процентах, на конец года)
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |
| 1-й вариант | 26,1 | 26,4 | 30,1 | 29,0 | 31,7 | 31,2 | 43,8 | 41,7 |
| 2-й вариант | 26,9 | 28,1 | 34,2 | 33,2 | 37,1 | 36,4 | 49,9 | 46,8 |
| * Годы принятия поправок к Закону о занятости. | ||||||||
Отчасти это было обусловлено тем, что Закон о занятости позволял «обходить» основные положения страховой системы и использовать административные рычаги для понижения (или повышения) уровня охвата безработных тем или иным видом пособий. Поскольку размеры страховых выплат существенно превосходили размеры социальных выплат (напомним, что максимальные выплаты ограничивались средней заработной платой по стране в целом, а минимальные выплаты — размером минимальной оплаты труда, установленной на федеральном уровне), расходы на страховые пособия выступали «резервом» экономии средств Фонда занятости. Необходимость использования этого резерва и была реализована в период обострения кризиса Фонда занятости во второй половине 90-х годов. Данные табл. 3.2 показывают, что начало снижения доли охвата безработных страховой системой пришлось именно на этот период.
Законодательная практика регулирования системы выплат пособий была направлена на сужение круга лиц, охваченных страховой системой. Снижение размера страховых выплат по безработице обеспечивалось путем снижения максимальной величины пособия по безработице. Если на первых этапах его уровень определялся в соответствии с размером средней заработной платы по России, то впоследствии таким ориентиром стал региональный прожиточный минимум. С 2003 года был задействован «резервный» механизм, позволивший дополнительно сокращать расходы на выплату пособий по безработице и фактически полностью отказаться от страховых принципов выплаты — лишение безработных, уволившихся по собственному желанию, права на страховое пособие и снижение размера их страховых выплат до уровня пособий тех безработных, которые не охватываются страховой системой.
Таким образом, законодательные решения были направлены на постепенное сведение всех пособий по безработице к единому фиксированному социальному стандарту — прожиточному минимуму.
Следствием отхода от страховой системы выплат пособий по безработице стала утрата основной социальной функции государственной службы занятости — содействия в трудоустройстве безработных граждан. Ужесточение условий предоставления страхового пособия по безработице приводило к смещению акцента в работе государственной службы с безработных категорий населения (не имеющих работы граждан, ищущих работу через службы занятости) на категории, не претендующие на статус безработного и на пособия. На общем фоне снижения численности людей, обращающихся в службы занятости, социальный состав обратившихся менялся в пользу занятого населения (имеющих занятость, учащихся, подростков и т. п.), что привело к сокращению регистрации в службах занятости, прежде всего, безработных, до обращения в эти службы имевших оплачиваемую работу.
Для того чтобы приблизить существующую в России защиту от безработицы к требованиям современного цивилизованного рынка труда, следует сосредоточить внимание на разработке концепции системы обязательного страхования от безработицы (ССБ), определив ее основные цели и механизмы реализации.
Общие методологические подходы к разработке такой системы основаны на анализе философии и практики ССБ многих стран, доказавших свою жизнеспособность в условиях рыночной экономики. Формирование ССБ во многих странах проходило путь, во многом схожий с тем, по которому шла Россия в последнее десятилетие. Однако в развитых экономиках путь от осознания безработицы как объективного явления, порождаемого конкурентной средой, в котором нет вины конкретных людей, лишившихся рабочих мест, до создания национальной системы материальной поддержки безработных занял почти вековой период. В нашей стране проблемы, которые решались в развитых странах последовательно и постепенно, сконцентрировались на временном пространстве чуть более 10 лет. Проблемы смягчения последствий безработицы приходится решать параллельно с другими не менее важными задачами в условиях формационных изменений, сопровождающихся экономическим кризисом.
Отсюда отчасти проистекает непонимание глубинных основ происходящих изменений, что, накладываясь на менталитет уравнительности, приводит к многочисленным просчетам и непоследовательности в действиях. Об этом свидетельствует постепенный отказ от страховых принципов выплат пособий по безработице и переход к некоему фиксированному гарантированному социальному минимуму, дифференцированному для различных категорий безработных по продолжительности выплаты. Вместо разработки сложной дифференцированной системы выплаты пособия предпочтение отдается старой советской схеме — никого не обидеть и выплачивать хотя и понемногу, но максимально возможному числу граждан[18].
3.3 Приоритеты государства при разработке активных программ содействия занятости
России еще предстоит освоить функции, необходимые для налаживания работы цивилизованного рынка труда. Его основы уже заложены: ликвидирована монополия государства на использование рабочей силы, расширены правовые возможности ее мобильности, возникли гибкие формы занятости. Тем не менее неразвитость существующего рынка труда очевидна, что можно в определенной степени объяснить общим экономическим спадом и слабостью конкуренции, ограниченностью финансовых ресурсов предприятий, отсутствием достаточных условий для трудовой территориальной миграции и т.д. Государственное управление вносит упорядоченность, урегулированность и стабильность в процесс формирования и функционирования рынка труда.
Государственное управление рынком труда – это целенаправленное, планомерно организованное воздействие государства на рынок труда с целью его оптимального функционирования и развития.
В современных условиях исходным постулатом стратегии государства на рынке труда должен стать принцип достижения и поддержания эффективной занятости, допускающий безработицу в социально приемлемых пределах.
Социально допустимый уровень безработицы определяется по двум критериям:
финансовому, в соответствии с которым средства, выделенные на содействие занятости вместе с целевыми ассигнованиями из бюджетной системы обеспечивают финансирование программ содействия занятости населения;
социальному, в соответствии с которым общество устанавливает порог естественного уровня безработицы (складывающегося за счет ее структурной и фрикционной форм), непревышение которого должно стать целью государственной политики занятости.
Функции государственного управления рынком труда заключаются в обеспечении государством нормальной работы его институтов, инфраструктуры, а также современной корректировки действий внутренних рыночных механизмов и внешних факторов с учетом складывающейся ситуации.
В связи с этим государство осуществляет на рынке труда следующие основные функции:
гарантии занятости населения;
активное противодействие безработице;
социальная защита безработных.
Главным приоритетом экономической политики государства в части регулирования рынка труда в настоящее время становится обеспечение скоординированного функционирования рынка труда и капитала, отлаживание механизма государственного регулирования процессов формирования и движения инвестиций по территории России с учетом интересов занятости.
Основными формами государственного регулирования рынка труда являются:
сохранение, поддержание и создание рабочих мест;
регулирование и регламентация высвобождения рабочей силы;
предоставление государственных гарантий занятости.
Инструментом реализации государственной политики занятости на всех уровнях управления являются федеральная, территориальные и местные (городские, районные) программы содействия занятости населения.
Регулируемый рынок труда предполагает проведение гибкой государственной политики занятости, которая должна быть направлена на создание новой модели занятости.
Основными стратегическими направлениями деятельности государства по созданию новой модели занятости должны стать:
содействие становлению многосекторного хозяйства, расширяющего масштабы занятости и возможности выбора работниками соответствующих видов занятости, отвечающих способностям и интересам каждого;
целенаправленное формирование государственного сектора экономики, его предпринимательского и непредпринимательского сегментов для сохранения рабочих мест;
реальная и повсеместная поддержка малого и среднего предпринимательства;
становление и развитие муниципальной собственности;
совершенствование законодательства в сфере занятости;
разработка комплексной и региональных программ создания и сохранения рабочих мест, подготовка организационных и нормативно-правовых основ для их реализации;
введение обязательной социальной экспертизы всех разрабатываемых программ для оценки их влияния на условия занятости и смягчения социальных проблем регионов;
совершенствование отношений социального партнерства за счет включения в договоры всех уровней мероприятий по созданию и сохранению рабочих мест, содействие адаптации персонала к изменению их структуры и качества, расширение практики общественных работ.