После потери работы в течение некоторого времени люди стремятся сохранить свой профессиональный уровень, сопротивляются профессиональной деградации. Они не склонны перебиваться случайными заработками, а ищут постоянную работу, эквивалентную по статусу потерянной.
Все мероприятия, проводимые службой занятости для безработных граждан, направлены на достижение конечного результата – обеспечение их скорейшего трудоустройства и обеспечение закрепляемости на рабочих местах.
3.2 Страхование от безработицы как ключевой элемент национальной системы защиты от безработицы
В рыночной экономике защита от безработицы является неотъемлемым элементом государственной политики, направленной на решение важных социальноэкономических задач, в том числе на снижение социальной напряженности, связанной с наличием в обществе групп, утративших доход и социальный статус. Эта политика предполагает содействие занятости, материальную поддержку соответствующих групп населения, т. е. компенсацию определенной доли потерянного дохода, а также вывод с рынка труда отдельных категорий безработных. Степень и формы участия государства в решении указанных проблем, набор применяемых инструментов и методов в разных странах неодинаковы, однако в развитых рыночных экономиках это направление политики является важнейшей составляющей деятельности государства.
Процесс становления и развития системы защиты от безработицы занял в развитых странах не одно десятилетие. Его основные этапы достаточно подробно отражены в международных правовых документах Международной организации труда, принятых на протяжении последнего столетия и обобщающих практику формирования данной системы в различных странах за относительно продолжительный промежуток времени. Ключевой составляющей всех существующих систем, вне зависимости от их национальных особенностей, является страхование от безработицы.
Зародившись на рубеже XIX и XX веков, страхование от безработицы активно внедрялось в практику большинства развитых стран в начале прошлого столетия при активной поддержке профсоюзов и к концу 1940-х годов стало неотъемлемой составляющей национальных систем социальной защиты. Несмотря на то что опыт построения таких систем разнообразен и их основные параметры различаются в зависимости от уровня экономического развития страны и целей проводимой государственной политики занятости, они решают аналогичные задачи — недопущение резкого падения уровня жизни граждан, потерявших работу, поддержание уровня жизни безработных на социально приемлемом уровне, позволяющем им сосредоточиться на активном поиске работы. Основными параметрами, отличающими системы страхования на случай безработицы в различных странах, являются условия предоставления права на пособие по безработице, размер пособия и продолжительность его выплаты.
Российская система защиты от безработицы формировалась под влиянием двух базовых моделей — либеральной и социальной, различаемых в зависимости от места социальной политики в системе государственных приоритетов, степени воздействия государства на рынок труда, соотношения экономических и социальных механизмов защиты от безработицы. Первая из них, характерная для североамериканских стран и частично — Великобритании, ориентирована на минимизацию экономических и финансовых потерь общества (государства, предприятий, налогоплательщиков), выбор активных и пассивных программ жестко увязан с их экономической отдачей, и система материальной поддержки безработных строится исключительно на основе страховых принципов. Этой модели соответствуют динамичный рынок труда с высокими темпами создания и ликвидации рабочих мест, развитая профессиональная и территориальная мобильность населения, высокий уровень средней заработной платы и сравнительно слабая законодательная защита занятости.
Вторая модель, характерная для большинства стран Западной Европы, акцентирует внимание на социальных издержках безработицы, отличается высоким уровнем государственных затрат на социальную поддержку безработных и направлена на плавную адаптацию населения к переменам, происходящим на рынке труда. Материальная поддержка безработных осуществляется на основе тесного взаимодействия двух систем — страхования от безработицы и системы социальной помощи. При отсутствии или исчерпании права на страховые выплаты безработный становится объектом системы социального вспомоществования (welfare system), но также может получать материальную помощь через систему службы занятости (социальное пособие по безработице). Европейские страны отличает широкий охват занятого населения системой страхования от безработицы (от 60 до 80 процентов), в то время как в странах, придерживающихся либеральной модели, уровень охвата занятых обязательным страхованием вдвое ниже и распространяется оно в основном на работников с относительно низкой заработной платой. Предполагается, что высокооплачиваемые работники сами добровольно страхуются от возможного риска безработицы.
Страховая система помощи безработным исходит из того, что ограниченность сроков выплаты пособия стимулирует безработных к активному поиску работы. В большинстве развитых стран пособие исчисляется на основе заработка и выплачивается в течение установленного срока лицам, внесшим определенный вклад в фонд страхования по безработице. Пособие по безработице составляет значительную долю заработка, а ограниченность срока выплат не позволяет затягивать время поиска работы. Если безработица принимает затяжной характер, возникает опасность, что безработные, потерявшие право на пособие, до нахождения новой работы окажутся без средств к существованию. В этом случае государственная система социальной защиты предполагает перевод получателя пособия по безработице в сферу ответственности системы социального вспомоществования. В практике многих стран система материальной поддержки безработных тесно увязана с системой социального вспомоществования[16], но при этом каждая из систем самостоятельна как по своему предназначению, так и по источникам финансового обеспечения. Если цель первой — поддержка экономически активного населения на ограниченный период времени, то цель второй — поддержка беднейших слоев населения на относительно длительный промежуток времени. Если материальная поддержка безработных строится на страховых принципах и источником ее финансирования является специальный страховой фонд, то система социального вспомоществования финансируется из государственного бюджета.
Разграничение систем материальной поддержки безработных и социального вспомоществования имеет принципиальное значение при разработке концепции национальной системы поддержки безработных в России. Целостная система вспомоществования в стране пока не создана (ведутся активные дискуссии о принципах ее организации, в частности по проблемам адресной социальной помощи), а система материальной помощи безработным представляет собой конгломерат страховой системы, системы вспомоществования и адресной социальной помощи.
С точки зрения государства, материальная помощь безработным эффективна, если она оптимальна по продолжительности и достаточна для удовлетворения основных жизненных потребностей трудоспособного населения (как минимум — для простого воспроизводства рабочей силы) на период поиска работы. Критериями эффективности может служить по меньшей мере набор таких показателей, как размер выплачиваемого пособия по безработице, средняя продолжительность выплаты пособия, средняя продолжительность поиска работы, средняя продолжительность безработицы. Если, например, увеличение размера выплат сопровождается сокращением периода безработицы, то можно говорить об эффективности системы. Если же, напротив, размер выплат сокращается, а период безработицы возрастает, то невозможно однозначно утверждать, что система работает успешно, и необходимы дополнительные показатели, характеризующие ситуацию на рынке труда.
Выбранная Россией модель получила отражение в принятом в июле 1991 года Законе о занятости населения в Российской Федерации (далее — Закон о занятости). В нем предусматривалось сосуществование двух систем материальной поддержки безработных (страховой и социального вспомоществования), которыми охватывались практически все безработные.
Основной принцип действующей системы — двойственность критериев предоставления пособия по безработице. Один из них исходит из страховых принципов, поскольку: а) размер пособия увязывается с заработком на последнем месте работы; б) продолжительность его получения законодательно ограничена; в) правом на страховое пособие обладают не все безработные. В основе второго подхода лежат принципы социального вспомоществования, поскольку: а) размер пособия установлен на едином уровне для всех безработных; б) размер пособия увязан с государственными минимальными социальными гарантиями (минимальной заработной платой — до 1999 года, а затем — с прожиточным минимумом); в) правом на социальное пособие по безработице потенциально обладают все без исключения безработные. Кроме того, система социального вспомоществования, заложенная в Законе о занятости, предусматривает адресную материальную поддержку членов семьи безработного, находящихся на его содержании. В соответствии со ст. 36 Закона, к ним относятся лица, не достигшие 18 лет, учащиеся до 24 лет, не имеющие самостоятельного источника дохода, проживающие на средства безработного и состоящие с ним в родстве.