В судебной практике Банк России сначала определялся как важное федеральное ведомство и при рассмотрении споров о признании его актов незаконными по аналогии применялось законодательство, регулирующее правотворческую деятельность органов исполнительной власти[7]. Позднее он был признан государственным органом и суды стали прибегать в спорах с его участием к процессуальному законодательству, применяемому для государственных органов: о подведомственности споров о признании акта государственного органа недействительным; о распределении обязанности по доказыванию законности своих решений (действий). Арбитражная практика неоднозначно трактовала правовое положение Центрального банка РФ. Приведем примеры по спорам об уплате земельного налога в соответствии с Законом РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»[8]. Первоначально арбитражные суды выносили решения о непредоставлении льготы по налогу на землю, мотивируя это тем, что Банк России не является органом государственной власти (не указан в ст. 11 Конституции РФ)[9]; не указан в перечне ст. 12 Закона РФ «О плате за землю». При этом судами было отмечено то обстоятельство, что отсутствует заключение Конституционного Суда РФ по вопросу отнесения Центрального банка РФ к органам государственной власти и управления[10]. Пробел правопонимания был восполнен Определением Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части 3 статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"». Конституционный Суд определил, что полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти[11].
При исследовании финансово-правового статуса Центрального банка РФ немаловажное значение имеют работы видных советских ученых о правовом положении Государственного банка СССР, поскольку Банк России был создан на базе Госбанка СССР и Госбанка РСФСР. Так, Р.О. Халфина полагала, что государственный банк является государственным органом, сочетающим выполнение управленческих и хозяйственных функций[12]. М.М. Агарков выдвигал мнение, что Госбанк имеет двойственную природу: с одной стороны, является учреждением, входящим в структуру Наркомфина СССР, с другой — представляет собой предприятие, состоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической личностью[13].
О.Н. Горбунова относит Банк России к государственным органам специальной компетенции, подчеркивая при этом, что Центральный банк РФ, являясь органом государственного управления, создан специально для осуществления финансовой деятельности и финансового контроля[14].
Необходимо отметить, что в случае отнесения Банка России к органам государственного управления высказываются различные мнения по поводу того, к какой именно их разновидности он относится. По мнению Э.Д. Соколовой, особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность и призванных оперативно управлять финансами, занимает Центральный банк РФ, который являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями[15]. Т.В. Кашанина полагает, что Банк России как орган государственного управления относится к «вневедомственным органам»[16]. С мнением о том, что Банк России является органом государственного регулирования кредитно-денежных и валютных отношений соглашается и Н.И. Химичева[17]. По словам Ю.А. Крохиной, Банк России выступает главным денежно-кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредственное содействие[18]
Указанную точку зрения подтверждает и позиция Конституционного Суда РФ, которую в науке признают источником права в России[19], выраженная в Определении № 268-О от 14 декабря 2000 г., где указано: «Полномочия, обозначенные в ст. 75 Конституции РФ, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения», и в Постановлении от 3 июля 2001 г. № 10-П, закрепляющем следующее положение: «В отличие от Центрального банка Российской Федерации — органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций — Агентство (имелось в виду Агентство по реструктуризации кредитных организаций — пояснения автора) не отнесено к органам государственной власти», следовательно, Банк России отнесен законодателем к органам государственной власти.
А.Г. Братко не считает Банк России органом государственной власти и относит его к негосударственным образованиям. Следует заметить, что подобный подход находит отражение в законодательстве. Так, согласно ст. 71 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях создаются с привлечением специалистов государственных органов, иных органов и организаций, включая Центральный банк РФ, Сберегательный банк РФ, главные управления Центрального банка РФ в субъектах РФ. В данном контексте Банк России получается по статусу как иной, т.е. не относящийся к государственным, орган или организация. При этом упоминаются как юридические лица (Центральный банк РФ), так и не являющиеся юридическими лицами территориальные учреждения Банка России.
В подтверждение публичности деятельности Центрального банка РФ приведем примеры из судебной практики. При обращении с заявлениями о признании банкротами кредитных организаций в соответствии с требованиями Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» Банк России действует в защиту публичных общественных интересов и от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд освобожден на основании подп. 1 п. 1 ст. 333 НК РФ[20]. При этом необходимо всесторонне анализировать нормативные акты, устанавливающие полномочия Банка России, его обязанности как органа управления и контроля, а также значение этих функций в деле обеспечения защиты интересов государства. В соответствии со ст. 50.4 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (в ред. от 20 августа 2004 г.) Банк России обладает правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом. Обращение Банка России может быть вызвано исполнением возложенной на него обязанности по возбуждению в суде процесса о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации, лишенной лицензии. Данная обязанность выполняется им в государственных и общественных интересах, т. к. направлена на прекращение существования фактически недействующих и неплатежеспособных банков и на защиту интересов кредиторов. Приоритетное значение публичных начал применительно к деятельности Государственного банка СССР особо подчеркивалось в советской правовой науке, тем более данная позиция имеет отношение к статусу Центрального банка РФ. Банк России, совершая строго предусмотренные законом банковские операции, не свободен в своей воле, действует не в своем, а в государственном интересе, что свидетельствует о публичной направленности его деятельности.
Итак, можно считать обоснованной характеристику Центрального банка РФ как органа государственной власти. Вместе с тем представляется интересным мнение О.М. Олейник об отсутствии в российском праве института, который мог бы отразить специфику правового положения Банка России[21]. Ранее Государственный банк РСФСР являлся юридическим лицом и осуществлял свою деятельность на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления. Кроме того, совершая строго предусмотренные законом банковские операции, Банк России руководствуется не своими, а публичными интересами. При этом «публичные интересы — это интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности...»[22]. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности разработки теории публичного права в российской юриспруденции, в т. ч. концепции юридических лиц публичного права. В российском законодательстве отсутствует деление юридических лиц на частные и публичные.
Наиболее удачной для определения статуса Банка России представляется категория юридического лица публичного права и перспективными — исследования правового статуса Центрального банка РФ с позиций публичного права. Проведенный анализ подтверждает справедливость позиции о том, что Банк России является особым органом государственной власти специальной компетенции и вся его деятельность, включая деятельность как юридического лица, имеет публичный характер. Данное мнение представляется верным и разделяется автором по причине того, что совершаемая Центральным банком РФ деятельность по совершению конкретных сделок обусловлена необходимостью достижения целей государственного масштаба в сфере бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики, сформулированных в федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год, послании Президента Федеральному Собранию РФ, заявлении Правительства РФ и Центрального банка РФ об экономической политике на определенный период, Основных направлениях денежно-кредитной политики по очередной год, согласуемых Центральным банком РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Данный статус и цели деятельности Центрального банка РФ предполагают наличие достаточного уровня независимости Банка России, которую нельзя ослаблять при обеспечении стабильности национальной валюты и осуществлении других законодательно возложенных функций в процессе совершенствования федерального законодательства о правовом статусе Центрального банка РФ. Юридическая доктрина публичности статуса Центрального банка РФ чрезвычайно актуальна в современных условиях.