При такой модели рынка электроэнергетика Китая развивается невиданными темпами: в 2004 г. введено 50 ГВт новых мощностей, еще больше запланировано на 2005 и 2006 гг. (по 60-70 ГВт).
В-третьих, во многих странах, где был введен конкурентный рынок (модели 3 или 4), произошли кризисные явления или крупные системные аварии.
Широко известен Калифорнийский кризис в 2000-2001 гг., который вынудил вернуться там к регулированию тарифов и деятельности энергокомпаний. На Северо-Востоке США и прилегающих провинциях Канады, где конкурентный рынок, казалось бы, успешно развивался, летом 2003 г. произошла крупнейшая в истории системная авария. После этого процесс дальнейшей реструктуризации электроэнергетики в США фактически приостановлен. Аналогичные системные аварии, хотя и меньших масштабов, «прокатились» в 2003 г. по странам Западной Европы.
В Аргентине, Бразилии и Чили в последние два года отказались от конкурентного рынка и ввели регулирование тарифов, ввиду образовавшегося дефицита и роста цен электроэнергии. В Чили конкурентный рынок был введен даже раньше, чем в США и Западной Европе, и первое время он давал положительный эффект в части снижения издержек производства и цен электроэнергии. Однако, электроэнергетика развивалась лишь за счет дешевых парогазовых установок на природном газе, импортируемом из Аргентины. Когда возможности импорта газа были исчерпаны, развитие генерирующих мощностей прекратилось, образовался дефицит (из-за роста электропотребления) и началось повышение цен. В Бразилии и Аргентине, где большую долю составляют ГЭС (особенно, в Бразилии), их строительство прекратилось с переходом к конкурентному рынку, что также привело через несколько лет к образованию дефицита. Сейчас в Южной Америке не осталось ни одной страны с конкурентным рынком в электроэнергетике. Есть только несколько стран с моделью рынка «Единственный покупатель» (Мексика, Гондурас, Эквадор).
Отмеченный зарубежный опыт, несомненно, заслуживает самого серьезного внимания и изучения. Нельзя «безоглядно» продолжать реформу нашей электроэнергетики, если опыт других стран, где она уже проведена, показывает серьезные ее недостатки и последствия. Тем более, что в России уже назревает дефицит генерирующих мощностей, при котором освобождение цен на электроэнергию будет просто невозможным.
3. Российский опыт регулирования и реструктуризации электроэнергетики
3.1 Современное состояние отрасли, ее регулирование в российской экономике
В результате проведенных реформ электроэнергетика России, за исключением атомной, была приватизирована. На базе крупных тепловых и гидравлических электростанций и системообразующих линий электропередач было создано Российское акционерное общество (РАО) "ЕЭС России". На основе региональных энергосистем были сформированы АО-энерго. Атомные электростанции были включены в состав государственного концерна "Росэнергоатом". В основном был сформирован федеральный оптовый рынок электроэнергии и мощности (ФОРЭМ). Государство получило 52 процента акций РАО "ЕЭС России". Пакеты акций региональных энергосистем государство внесло в уставной капитал РАО "ЕЭС России". 33 процента голосов по федеральному пакету акций передано субъектам РФ.
В 1995 г. совместно РАО "ЕЭС России" и фирмой "Хаглер Байкли" была разработана программа дальнейшего реформирования электроэнергетики, принятая Правительством Российской Федерации. Она предполагала расширение федерального оптового рынка электроэнергии и мощности путем поэтапного вывода на него электростанций с последующим созданием на их базе нескольких крупных генерирующих компаний, конкурирующих на ФОРЭМ. Однако эта программа по ряду причин осталась не реализованной.
В 1997 г. Указом Президента были утверждены основные направления реформирования электроэнергетики, которые практически не отличались от программы РАО "ЕЭС России"–"Хаглер Байкли". В 1999 г. была принята "Программа действий по повышению эффективности работы и дальнейшим преобразованиям в электроэнергетике Российской Федерации". В ней, наряду с формированием генерирующих компаний на базе тепловых и гидравлических станций РАО "ЕЭС России", предлагалось ограничить функции Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) и перейти на конкурентное свободное тарифообразование в области генерации электроэнергии. В 2000 г. на основе указанных и других документов РАО был подготовлен проект "Концепции реструктуризации РАО "ЕЭС России". Его суть состояла в разделении конкурентных (генерация и сбыт) и монопольных (передача) видов деятельности в электроэнергетике. Из РАО и АО-энерго выводятся электростанции, на базе которых формируются генерирующие компании. На базе сетей создаются сетевые компании. Кроме того, формируются компании по сбыту электроэнергии. Генерирующие компании конкурируют между собой. В результате тарифы на генерируемую электроэнергию формируются под действием конкуренции и не регулируются государством. В сфере сбыта электроэнергии также происходит конкурентное нерегулируемое тарифообразование. Сетевые компании не конкурируют друг с другом и тарифы на передачу электроэнергии утверждаются государственными регулирующими органами.
Проект Концепции РАО не получил безоговорочного одобрения ни на одном из последующих и довольно многочисленных обсуждений. Наоборот, он приобрел достаточно много оппонентов, как из государственных структур, так и из академической среды. Он несколько раз обсуждался в Правительстве РФ. Затем обсуждение было вынесено на заседание Президиума Госсовета. В результате было принято решение о создании рабочей группы, которая должна рассмотреть альтернативные варианты и подготовить доклад Президенту и Правительству РФ о единой государственной концепции реформирования электроэнергетики. В процесс обсуждения и формирования такой концепции активно включилось Министерство экономики и развития РФ, предложившее свой проект реформирования электроэнергетики. Однако этот проект был очень близок к проекту РАО, так как разрабатывался на его основе. В то же время, такая поддержка, оказанная РАО на высшем государственном уровне, не уменьшила числа оппонентов проекта Концепции. Это показали парламентские слушания по реформированию РАО "ЕЭС России" и особенно заседание трех Отделений (энергетики, экономики и геологии) Российской Академии наук. Так, по итогам заседания указанных Отделений РАН констатировалось, что, по мнению большинства его участников, предложения Минэкономразвития РФ и РАО "ЕЭС России" не могут быть приняты за основу государственной политики реформирования электроэнергетики России.
Мнения оппонентов проекта Концепции Минэкономразвития-РАО основываются на следующем. Во-первых, опыт либерализации экономических отношений в электроэнергетике даже в экономически развитых странах далеко не однозначен, а в странах ближнего зарубежья (тяжелое экономическое положение которых сходно с российским) он отрицателен. Во-вторых, существуют серьезные и обоснованные сомнения в том, что предлагаемое в данном проекте концепции широкомасштабное и ускоренное внедрение рыночных механизмов приведет к декларируемым положительным результатам.
3.2 Необходимость реструктуризации электроэнергетики, успехи и просчеты России на этом пути
Свободное ценообразование в электроэнергетике приведет к резкому росту тарифов на энергию. Однако в экономике, находящейся в кризисном состоянии, возможности адаптации к такому изменению энерготарифов существенно ограничены. Технические и технологические особенности электроэнергетики как физико-технической системы, региональная специфика структуры генерирующих мощностей и электрических сетей также требуют адекватного учета при либерализации экономических отношений в отрасли. Эти экономические и технические условия накладывают достаточно жесткие ограничения на темпы и масштабы внедрения рыночных механизмов в электроэнергетике России.
Топливные отрасли оказывают определяющее влияние на формирование топливного баланса и производственной структуры электроэнергетики страны, а также на динамику изменения тарифов на электроэнергию и тепло. В свою очередь, цены на топливо для электростанций определяются государственной политикой по реформированию топливных отраслей и регулированию этих цен на внутренних рынках. В связи с этим необходимо согласование процессов реформирования электроэнергетики и других отраслей ТЭКа с отслеживанием и корректировкой их взаимовлияния. На процессы реформирования электроэнергетики также оказывают влияние особенности и внешние связи атомной энергетики, гидроэнергетики, теплового хозяйства, коммунальной энергетики и крупных потребителей.
Устойчивое функционирование и развитие электроэнергетики и успешное ее реформирование требует возрождения энергомашиностроения и электротехнической промышленности, энергостроительного комплекса, системы научно-исследовательских и проектных институтов энергетического профиля и организации необходимой подготовки специалистов в вузах.
Таким образом, реформирование электроэнергетики является сложным, комплексным и долговременным процессом, не сводящимся только к изменениям отраслевой структуры и отношений собственности, а затрагивающим также смежные отрасли экономики, научно-технический комплекс и даже систему образования.
Целями государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации являются: ресурсное и инфраструктурное обеспечение экономического роста, с одновременным повышением эффективности производства и потребления электроэнергии. Реформа электроэнергетики должна обеспечить энергетическую безопасность государства, предотвращение возможного энергетического кризиса и повышение конкурентоспособности российской экономики.