Параметры японской модели государственного регулирования были выделены с помощью неоднократного анализа реального положения дел в ряде успешных отраслей: угольной в 1950-х годах, сталелитейной и судостроительной в 1960-х, полупроводниковой в 1970-х и компьютерной в 1980-х. Такой подход, однако, некорректен, потому что упомянутые отрасли не могут представлять всю экономику в целом. Примером может служить производство мотоциклов в 1960-х годах, аудиотехники в 1970-х, автомобилей в 1980-х и игрового программного обеспечения в 1990-х. Японская модель регулирования почти не применялась и не влияла на развитие большинства конкурентоспособных отраслей японской экономики. И наоборот, эта модель широко использовалась в тех отраслях, которые были и остаются неконкурентоспособными. Она также привела к появлению громоздкого и неэффективного внутреннего сектора экономики, который оказался тяжелым грузом для экономики Японии в целом.
3.1 Истоки японской модели государственного регулирования
Современная история вмешательства японского правительства в развитие промышленности начинается сразу после окончания Второй мировой войны, когда страна лежала в руинах и правительство искало способ восстановить экономику и платежный баланс. С течением времени сторонники правительственного регулирования оправдывали продолжающееся вмешательство в экономику тем, что промышленность стран, поздно начавших свое развитие, — а именно такой была Япония — надо поддерживать, чтобы догнать более развитых конкурентов.
Первоначально внимание правительства было сосредоточено на основных отраслях экономики: сталелитейной, электроэнергетической, химической и угольной. В химическом секторе, например, правительство направляло иностранную валюту в первую очередь на развитие производства нейлона и винила, что предусматривал принятый в 1949 году «План ускоренного развития производства синтетического волокна». Затем для последующего расширения масштабов производства синтетических волокон в 1953 году был принят новый «План дальнейшего развития производства синтетических волокон». Обширная система правительственного управления экономикой и ее поддержки была создана именно в этот период. Например, правительство установило предельные уровни цен на химикаты, приняв временный Закон для стабилизации спроса и предложения на удобрения в 1954 году и начав поощрять кооперацию производителей, стимулируя их стабилизировать цены для фермеров, приняв сходный закон в 1964 году. Принятием Закона о временных мерах для стабилизации ряда отстающих в развитии отраслей в 1978 году и Закона о структурной оптимизации в 1983 году, правительство разрешало определенному кругу компаний вступать в картели, чтобы избежать перепроизводства. Эти законы относились ко многим базовым отраслям.
Правительство не пыталось вмешиваться во все отрасли. Вместо этого оно выделяло целевые отрасли, среди которых были такие часто исследуемые отрасли, как угольная, сталелитейная, судостроительная, полупроводниковая и компьютерная. Для того чтобы добиться более быстрого роста экономики, правительство выбирало отрасли с высокой эластичностью спроса при росте доходов, такие как машиностроение, электроника, автомобилестроение, — то есть не те, в которых у Японии было конкурентное преимущество (например, текстильная). Чтобы гарантировать Японии передовые позиции в технологическом развитии, в 1970-х годах правительство нацелилось на высокотехнологичные отрасли, которые обещали наиболее высокие прибыли.
Человеком, впервые сформулировавшим принципы японской модели регулирования экономики, был Чалмерс Джонсон. Джонсон, которого иногда называют «отцом» теории государственного регулирования экономики Японии, утверждал, что в Японии правительство фактически «выращивало» промышленность, в то время как в западных странах правительства просто устанавливали правила игры. Джонсон связывал такую ориентацию японского правительства с крупными переменами, которые произошли в структуре японской промышленности. Ответственность за выбор направления развития экономики лежала на чиновниках центральных министерств, которые планировали и осуществляли эту политику. Главную роль здесь играло Министерство международной торговли и промышленности (MITI, MinistryofInternationalTradeandIndustry), которое исследователи называли «главным катализатором японского экономического чуда». По заключению Джонсона, успехи MITI были связаны с тем, что ему удавалось разрабатывать практические, соответствующие реалиям рынка рекомендации и меры, которые стимулировали инвестиции и быстрый рост экономики. Эта точка зрения стала широко распространенной. Среди отраслей, которые часто приводили в пример позитивного влияния MITI, — сталелитейная, крупнотоннажное судостроение, автомобильная и компьютерная.
Джонсон до такой степени преувеличил роль MITI, что недооценил роль ряда других институтов японской экономики. Последующие исследования также подчеркивали роль сложной системы взаимосвязей японских правительственных и бизнес-институтов, которые определяли характер конкуренции и кооперации в японской экономике. Эта система включала в себя Министерство финансов, Министерство почты и телекоммуникаций, Банк Японии, Агентство экономического планирования, либерально-демократическую партию, отраслевые ассоциации промышленников, кейрецу (группы компаний), кейданрен и другие экономические ассоциации, крупные корпорации, многоуровневые каналы дистрибуции товаров, национальные профсоюзы и профсоюзы корпораций. Эти сети взаимосвязей служили для MITI ключевым механизмом, при помощи которого министерство влияло на экономическую политику и координировало различные инициативы. Они выполняли также роль эффективной системы разрешения конфликтов, в которой споры между различными группами заинтересованных лиц обычно разрешались так, что выигравшая сторона должна была предоставить в какой-то форме компенсацию проигравшей стороне.
Нужно отметить, что не все экономисты придавали одинаковую важность роли японского правительства в развитии экономики послевоенной Японии. Хью Патрик и Генри Росовский, например, утверждали, что, хотя правительство и создавало благоприятную среду для этого развития, основным источником роста была частная инициатива. Вмешательство правительства часто ускоряло тенденции, которые уже были сформированы благодаря частному предпринимательству. Патрик и Росовский выделяют в качестве причин быстрого роста японской экономики хорошо образованную рабочую силу, большое число квалифицированных менеджеров и технических специалистов, высокий уровень инвестиций и быстрое развитие технологий5. Наше собственное исследование также предполагает альтернативную модель, но нашу модель готово поддержать лишь незначительное меньшинство исследователей. Особенно на Западе японская промышленная политика рассматривалась как серьезная угроза и альтернатива традиционной модели капитализма.
3.2 Элементы модели японского регулирования экономики
Основные элементы модели японского государственного регулирования представлены на рисунке 3-1. Именно эти элементы чаще всего указываются учеными и другими специалистами при обсуждении японской модели развития экономики.
• Активное центральное правительство и стабильный аппарат чиновников (прежде всего MITI)
• Определение приоритетных отраслей для ускорения экономического роста
• Агрессивное развитие экспорта
• Многочисленные инструкции, правила и согласования
• Избирательный протекционизм в целях защиты внутреннего рынка
• Ограничение прямых иностранных инвестиций
• Мягкое антимонопольное законодательство
• Реструктуризация промышленности под руководством правительства
• Официальное разрешение картелей
• Жесткое регулирование финансовых рынков и ограниченное влияние советов директоров корпораций
• Спонсируемые правительством совместные проекты исследований и разработок
• Ясная макроэкономическая политика
• Активное центральное правительство и стабильный аппарат чиновников (прежде всего MITI)
Убеждение в том, что правительство должно активно направлять развитие экономики, — краеугольный камень японской модели. Главными агентами, выполняющими эту роль, были влиятельные министерства, в первую очередь Министерство международной торговли и промышленности и Министерство финансов. Сотрудники этих министерств, чиновники от элиты, профессиональные бюрократы обеспечивали преемственность экономической политики независимо от смены правительств. В японском парламенте многие политики, например, даже не должны отвечать на вопросы экономического характера — это делают за них упомянутые выше бюрократы из министерств. Чиновники министерств обычно выходят в отставку в сравнительно молодом возрасте и затем занимают руководящие посты в других правительственных учреждениях или частных корпорациях.
• Определение приоритетных отраслей для ускорения экономического роста
Правительство выбирает и поддерживает целевые отрасли. Эта поддержка отражается в законах, инструкциях и циркулярах, направляемых в корпорации, и официальном видении — концепции экономического развития, которое готовится MITI (некоторую роль в его подготовке играют и другие министерства) и распространяется среди весьма широкой аудитории. В 1950-х и 1960-х годах расстановка приоритетов дополнялась разнообразными финансовыми мерами для поддержки избранных отраслей. После 1970-х этот процесс стал зачастую играть роль сигнала, подчеркивая важность той или иной отрасли (и поэтому влияя на частные инвестиции) без прямых субсидий или налоговых льгот. Вмешательство правительства в работу тех или иных отраслей продолжается, например, с целью продвигать информационные технологии или обеспечить экономию энергоресурсов.