В который раз Россия сталкивается с проблемой отставания законодательного процесса от процессов и потребностей хозяйственного развития. В условиях отсутствия базового закона, регулирующего деятельность акционерных обществ со значительной долей государства в отраслях естественных монополий, значительной долей государства, для решения необходимых и неотложных, отмеченных выше проблем. Законодательный процесс стал развиваться по пути принятия частичных законов и внесения изменений и дополнений в уже действующие законодательные акты. Наиболее “продвинутым” обществом с точки зрения законодательного обеспечения стало РАО “ЕЭС России”.
С этой целью был разработан и принят федеральный закон “Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации РАО ЕЭС России и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящихся в Федеральной собственности”. Этот закон был принят через преодоление вета Президента, что отражает высокий накал противоречий различных интересов вокруг проблем, решаемых этим законодательным актом.
1. Прежде всего, закон устанавливает, что контрольный пакет РАО “ЕЭС России” и других акционерных обществ электроэнергетики должен находиться у государства, то есть доля акций государства (федеральный пакет) в акционерном капитале РАО “ЕЭС России” и других обществ электроэнергетики должна составлять 51% .
2. Закон разрешает противоречие между федеральным характером контрольного пакета акций РАО “ЕЭС России” и необходимостью учета интересов субъектов Российской Федерации в деятельности данного общества через передачу 33 процентов голосов по акциям РАО, находящимся в федеральной собственности, субъектам Российской Федерации пропорционально потребляемой электроэнергии.
3. Закон вводит ограничения (до 25 %) на объем акций РАО “ЕЭС России”, который может находиться в собственности иностранных институтов, юридических, физических и аффинированных российских юридических лиц.
Нельзя не видеть несовершенство данного закона, которое “тянет” за собой необходимость внесения изменений и дополнений в целую серию законодательных актов и самого закона.
Прежде всего, жесткое закрепление за государством пакета акций в 51 процент вряд ли целесообразно, поскольку при изменении экономической ситуации могут возникнуть условия, в том числе финансовые, для расширения государственного пакета акций. Более того, представляется, что наиболее оптимальным, с точки зрения интересов государства, был бы 75 процентный пакет акций в руках государства, чтобы исключить блокирование решений государства в органах управления РАО. Поэтому целесообразно было бы в законе установить, что не менее 51 % акций РАО ЕЭС России должно находиться в руках государства, тем более что уже сегодня пакет акций государства составляет 53 %, и подталкивание к его сокращению нецелесообразно. В этом и состоит экономический смысл поправки к названному закону, предложенной Советом Федерации.
Далее, принятие половинчатого решения о передаче голосов по акциям из федерального пакета субъектам Российской Федерации предполагает следующий шаг - законодательное закрепление права на консолидацию голосов субъектов федерации и связанный с этим механизм (право) пропорционального представительства в органах управления РАО “ЕЭС России”. Понятно, что такая консолидация голосов может быть осуществлена только на добровольной основе. В связи с этим, Совет Федерации выступил с законодательной инициативой: внести соответствующую поправку в федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества”.
Наконец, ограничение участия иностранных акционеров в акционерном капитале РАО “ЕЭС России” долей ниже, чем ее реальный фактический уровень, как это имело место в принятом законе, вряд ли целесообразно и приведет к тому, что данная норма либо не будет работать, либо ее действие приведет к нарушению прав акционеров. Действительно, добиться уменьшения доли иностранных акционеров можно двумя путями: либо через покупку государством требуемого количества акций по рыночному курсу; либо через проведение процедуры дополнительной эмиссии, по сути означающей “разводнение капитала”. И то и другое нежелательно, поскольку покупка государством акций РАО “ЕЭС” требует дополнительных затрат федерального бюджета; “разводнение же капитала” приведет к изменению пропорций распределения акций у акционеров, что безусловно, нарушает их права. Пытаясь найти выход в сложившейся ситуации, когда необходимо, с одной стороны, иметь ограничения на допустимую долю акций, находящуюся в собственноcти иностранных акционеров, а с, другой стороны, не создавать прецедента нарушения прав акционеров, Комитет по вопросам экономической политики выступил с инициативой ввести в закон поправку, суть которой состоит в ограничении объема акций, находящихся в собственности иностранных акционеров уже имеющейся долей, то есть 30 процентов, не допуская ее дальнейшего роста. Совет Федерации не согласился с предложенной поправкой Комитета по вопросам экономической политики, хотя она представляла собой разумный компромисс. Изменение политической ситуации в России, поставило вопрос о смене экономического курса и вопрос об уровне ограничений на владение акциями иностранных акционеров через какое-то время станет опять актуальным.
Представляется целесообразным принять аналогичные законодательные акты - содержащие нормы, определяющие долю государства в пакете акций, передающие голоса по акциям, находящимся в федеральной собственности субъектам Российской Федерации, вводящие ограничения на долю акций, могущих находиться в собственности иностранных акционеров, в отношении других акционерных обществ в отраслях естественных монополий - таких как ОАО “Газпром”.
На сохранение и защиту естественных монополий направлена законодательная инициатива Комитета по вопросам экономической политики, поддержанная Советом Федерации - “О внесении изменений и дополнений в статью 15 Федерального закона “Об акционерных обществах”, суть которой состоит в том, что реорганизация обществ в отраслях естественных монополий должна совершаться исключительно на основании федерального закона. Поводом для разработки данной поправки послужили нападки на таких как РАО “Газпром” и стремление законодательно защитить его от расчленения на отдельные звенья.
Глава 4. Сравнительный анализ систем регулирования монополий в России и США.
Антимонопольное законодательство России разрабатывалось по аналогии с антимонопольным законодательством США, между тем экономические реалии двух этих стран различаются в достаточно сильной степени.
В частности, антимонопольное законодательство США разрабатывалось в условиях, когда существовавшая система классической свободной конкуренции стремилась законсервировать себя, остановив естественный процесс укрупнения капитала, делающий функционирование рыночной экономики более эффективным. Заслугой экономической системы США явилось не наличие в ней антимонопольного законодательства, а тот факт, что она не сдерживала объективного процесса концентрации производства и централизации капитала, результатом чего явилось развитие в экономике США крупных и крупнейших корпораций, которые со временем превратились в ТНК.
Американские монополии выработали множество приемов, при помощи которых они получали возможность обойти положения законодательных актов. Например, ими широко используется традиционный институт доверительного управления, предусматривающий передачу имущества, акций и т.п. в распоряжение доверительного управляющего, что обеспечивало централизацию функции управления в данных объединениях.
Возможно, именно то, что американские монополии нашли возможность обходить антитрестовское законодательство, заложило основы процветания экономики США и развитие американских транснациональных корпораций.
Как сама идея антимонопольного регулирования, так и ее первоначальная реализация возникли именно в США в период формирования корпоративного капитализма. В это время шел объективный процесс укрупнения американских компаний, и столь же естественными выглядели попытки сохранить старую, классическую систему свободной конкуренции. «Разумеется, первые американские монополисты, такие как Дж. Рокфеллер, Дж. П. Морган и Э. Карнеги, не вызывали любви ни населения, ни правительства. Однако сейчас совершенно ясно, что источником экономической мощи США является деятельность этих самых первых американских «королей» деловых кругов».
Любой стране нужны крупные национальные капиталы, которые должны быть конкурентоспособными на мировом рынке. В связи с этим уместность применения антимонопольного законодательства, подобного американскому, можно поставить под сомнение.