Пол века назад, государственная собственность на фирмы считалась ключом к решению провалов рынка, таких как монополия. В результате несостоятельности конкуренции, регулирования в период Великой депрессии, очевидного результата советской индустриализации и негативных последствий политического контроля над фирмами, государство взяло контроль над производством значительной части продукции в экономике многих стран.
В последние 30 лет возобновление доверия к рыночному процессу вынудило правительства в рыночных экономиках по всему миру приватизировать большую часть государственных секторов, включая стратегические, такие как сталелитейный, энергетический и телекоммуникационный.
Отсутствие стимулов к получению прибыли согласно институциональной теории государственной собственности объясняется высокой ценой платежа. На государственном предприятии, которое испытывает недостаток в группе акционеров, претендующих на прибыль, которые подчеркивают фискальные цели и принуждают к исполнению через управление. Экономическая эффективность более не гарантируется, когда средства находятся в государственной собственности, так как государственный менеджер обладает сравнительно слабым стимулом к сокращению издержек или улучшению качества продукции по сравнению с собственником. В частной корпорации, акционеры реализуют свои голоса в пользу собственника. Неорганизованное, не подлежащее передаче другому лицу владение акциями, которое характеризует государственную собственность, сокращает эти стимулы. Таким образом, контроль предприятия сосредотачивается на интересах групп потребителей, работников и меньше внимания оказывается дивидендам акционеров.
Установленная законом монополия станет первым источником информации о производственных возможностях. Регулирующие органы, отдаленные от промышленности, затрачивают много времени на то чтобы осознать сложность данной отрасли. Так как регулирующие органы не могут адекватно оценивать принимаемые решения, годами могут выбираться неэффективные технологии.
Деятельность государственного предприятия всегда ограничено бюджетом. Так как от него требуется небольшая разница между совокупным доходом и валовыми издержками, то часто имеет место максимизация издержек. С этой целью предприятие может следовать монопольному ценообразованию. Примером такого поведения может служить Почтовая служба США. Эмпирические данные показывают, что годами максимизировались издержки. Государственное предприятие, ограниченное бюджетом, обладает большой управленческой слабиной, которая часто ведет к преследованию таких целей как максимизация бюджета, выручки и общего выпуска.
Нельзя недооценивать важность инноваций в рыночной экономике. Уже Маршалл (1907) говорил о том, что правительство является плохим новатором. Развитие и адаптация новых технологий в телекоммуникационной отрасли встречается уже после приватизации телефонных компаний в США. Технологические изменения оказывают огромное влияние на структуру издержек и могут привести рынок естественной монополии к более конкурентному уровню.
Глава 3.Естественные монополии в России
Проблема необходимости государственного регулирования естественных монополий была осознана властью лишь к 1994 г., когда рост цен на производимую ими продукцию уже оказал существенное влияние на подрыв экономики. При этом реформаторское крыло правительства стало уделять большее внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях или обеспечить использование возможностей ценового механизма для макроэкономической политики, а в первую очередь, стремясь ограничить круг регулируемых цен.
По Закону "О естественных монополиях", сфера регулирования включает транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной и почтовой связи.
Основными методами регулирования выступили: ценовое регулирование, то есть прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня; определение потребителей для обязательного обслуживания и/или установление минимального уровня их обеспечения. Органам регулирования также вменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу и сдачу в аренду имущества.
Зарубежные опыт регулирования показывает, что главным в такого рода деятельности является максимальная независимость регулирующих органов, как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных субъектов, а также согласованность интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит им возможность принимать политически непопулярные решения.
Уже сейчас видно, что процесс формирования органов регулирования будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных сотрудников, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучших отраслевых специалистов, которые могли бы выполнять подобную работу, занимают высокооплачиваемые должности в организациях, которые должны подвергаться регулированию.
Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.
Прежде чем говорить о развитии механизмов государственного регулирования, необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности осуществляемых в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.
Например, производство, как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородная и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями железнодорожного транспорта.
В идеале объективно обусловленные структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако, правильно проведенное реструктурирование не только не ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности.
Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям "обоснованно" завышать цены, а с другой -применять заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранить конкурентов или неоправданно увеличить долю продаж на рынке.
Итак, в отраслях-естественных монополиях необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению описанных выше проблем:
· регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшим решением может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь надо отделить производственные функции от транспортных и распределительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры, передать их в муниципальную собственность или приватизировать;
· регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью и доступностью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;