Во-вторых, Конституция предусматривает возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При существующем фактическом приоритете договоров перед общими правилами нарушается принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром и еще больше усложняется построение бюджетных взаимоотношений между Федерацией и регионами. Представляется, что в ближайшие годы целесообразно вообще отказаться от практики заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, разработав единое законодательство по разграничению предметов ведения и полномочий между центром и регионами.
Кузнецова О. считает, что в таких условиях перспективным представляется формирование рамочного федерального законодательства, но содержащего по возможности конкретные параметры межбюджетных отношений (возможно, целесообразно принятие специального закона по межбюджетным отношениям) [16].
Применительно к бюджетным взаимоотношениям федерального и региональных бюджетов рамочное законодательство должно затрагивать следующие вопросы.
Во-первых, можно было бы оговорить права Федерации и ее субъектов на покрытие бюджетного дефицита, исходя из которых определять нормативы разделения налогов. Например, в Основном законе Германии устанавливаются равные права Федерации и земель на покрытие дефицита. В России о равенстве прав говорить, скорее всего, преждевременно (у федеральных и региональных органов власти разные возможности осуществлять заимствования), однако установление некоторой пропорции в распределении дефицита может быть вполне оправданным.
Во-вторых, необходимо более четко разграничить полномочия в сфере налогового законодательства и распределения налогов по уровням бюджетной системы. Такое разграничение важно для ясного понимания того, что является или не является собственными доходами бюджета определенного уровня. Часто утверждают, что к собственным доходам бюджета можно относить только те налоги, в отношении которых соответствующим органам власти предоставлены достаточно широкие законодательные полномочия. Однако предоставление таких полномочий может нарушить единство налоговой системы страны. Более того, как показал опыт предыдущих лет, региональные и местные органы власти подчас оказываются недостаточно компетентными для разработки налогового законодательства.
Представляется, что разрешить противоречие между сохранением в стране единого налогового пространства и обеспечением самостоятельности бюджетов различных уровней можно посредством изменения статуса налогов. В соответствии с действующим законодательством в России налоги делятся на федеральные, региональные и местные исходя из разграничения законодательных полномочий между органами власти разных уровней. В уже приводившейся в качестве примера Германии, систему разделения налогов между бюджетами которой вроде бы скопировали в России, налоги классифицируются совершенно иным образом. Федеральными, земельными (региональными) и общинными (местными) налогами считаются налоги, которые поступают в бюджеты только одного уровня (соответственно, федеральный, земельный или общинный). Помимо этого, существуют так называемые совместные налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Причем пропорции эти по всем налогам, за исключением НДС, закреплены в Основном законе Германии, а НДС делится исходя из уже указывавшегося равного права федерации и земель на покрытие бюджетного дефицита. При таком подходе не возникает сомнений в том, что считать собственными доходами бюджетов.
В-третьих, в законодательстве целесообразно более четко определить общие принципы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации, прежде всего масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (есть ли необходимость ставить все дотационные субъекты Федерации в равные условия; должны ли дотационные регионы получать средства не только на текущие расходы, но и на инвестирование и т.д.). В настоящее время критерии выравнивания меняются Министерством финансов России достаточно произвольно.
Наконец, возможно, что с политической точки зрения имеет смысл законодательно определить такие понятия, как регион-"донор" и регион-"реципиент". Наиболее часто встречающееся понимание региона-"донора" как субъекта Федерации, не получающего трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, не отражает суть бюджетных взаимоотношений Федерации и регионов. Выделение "доноров" и "реципиентов" правильнее осуществлять на основе сопоставления доходов, собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет, и расходов федерального бюджета, осуществленных в регионе. При таком подходе оказывается, что субъектов Федерации "доноров" гораздо больше, чем это принято считать. При сравнении зачисленных с территории региона доходов в федеральный бюджет и финансовой помощи региональным бюджетам насчитывается всего лишь около 30 субъектов Федерации - "реципиентов" (которые получают из федерального бюджета больше, чем в него отдают).
Применительно к бюджетным взаимоотношениям региональных и местных бюджетов рамочное законодательство могло бы предусматривать:
минимальную величину доли налоговых и неналоговых доходов;
недопустимость установления в результате перераспределения средств между бюджетами доходов на душу населения в муниципальных образованиях-"донорах" ниже, чем в муниципальных образованиях-"реципиентах";
запрет на установление для муниципальных образований, получающих дотации (или трансферты), пониженных нормативов отчислений от налогов;
предельную величину дефицита местных бюджетов;
определение величины фонда финансовой поддержки муниципальных образований в процентном отношении к общей сумме налоговых поступлений (за исключением налогов целевого характера).
Бюджетные меры региональной экономической политики можно разделить на три основные составляющие. Первая - перераспределение доходов между бюджетами различных иерархических уровней, традиционно рассматриваемое в рамках межбюджетных отношений или бюджетного федерализма. Речь в данном случае идет, прежде всего, об оказании финансовой помощи из федерального бюджета региональным.
Вторая - оказание финансовой помощи из федерального бюджета предприятиям, организациям и населению регионов, минуя региональный бюджет. Эта помощь может оказываться в самых разнообразных формах - в виде субсидий, налоговых льгот, ссуд, кредитов, гарантий. Для федерального бюджета это означает как наличие дополнительных расходов, так и недополучение вследствие предоставленных льгот доходов.
Наконец, третья составляющая - перераспределение средств в рамках государственных внебюджетных фондов. Его причисление к инструментам федеральной экономической политики по отношению к регионам может показаться спорным, поскольку речь идет не собственно о федеральном бюджете, а о федеральных внебюджетных фондах. Однако по своей сути названное перераспределение является бюджетной мерой региональной экономической политики: доходы внебюджетных фондов формируются за счет налоговых по своей природе поступлений, законодательство по внебюджетным фондам определяется федеральными органами власти. Механизмы перераспределения средств в рамках внебюджетных фондов аналогичны механизмам перераспределения в рамках консолидированного государственного бюджета: собираемые на территории регионов страховые взносы или налоги делятся между центральными и территориальными отделениями фондов, зачисленные в центральные отделениям фондов средства частично идут на финансирование централизованных мероприятий, частично на оказание финансовой помощи территориальным отделениям фондов, которым не хватает собственных средств на выполнение возложенных на них функций.
Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее - ФФПР), образованного в 1994 году. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70-80 субъектов Федерации из 89. [17]
Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственным относительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 года помимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды, предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ). Формализованность этой системы распределения финансовой помощи выражалась в том, что помощь рассчитывалась в рамках единой методики по специальным формулам. Методики разрабатывались Минфином РФ и со временем видоизменялись.
В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методика предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу "от достигнутого" субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер по сокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи.