Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика все чаще заменяется понятием политики сплочения[12]. Таким образом, на наших глазах происходит изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочение означает переплетение региональной и социальной политики, когда они уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (между слоями общества - социальная политика).
Новые вызовы ставит перед региональной политикой глобализация экономики. В новом глобальном контексте региональной политики ставится задача не просто искать и мобилизовывать внутренние ресурсы региона для повышения его конкурентоспособности в масштабах Союза, но о конкурентоспособности этого региона в мировом масштабе.
В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Прежде всего, это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципа субсидиарности. Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствии масштаба задачи уровню ее выполнения), этот принцип, тем не менее, пока не поддается однозначной трактовке, таким образом, и ЕС, и страны-участницы, и регионы имеют свое представление о принципе субсидиарности, и приведению этих представлений к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячие дебаты.
Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика все чаще заменяется понятием политики сплочения. Таким образом, на наших глазах происходит изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочение означает переплетение региональной и социальной политики, когда они уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (между слоями общества - социальная политика).
Таким образом, эволюция региональной политики на Западе в целом шла в общем русле трансформации роли контрактного государства в современной рыночной экономике. Факторами, смягчающими неизбежные противоречия между разноуровневыми властными структурами стали спецификация и защита Федеральным центром прав собственности, возникающих на региональном и местном уровне управления, которая в свою очередь опирается на четкую спецификацию полномочий в сфере обеспечения населения чистыми общественными и локальными общественными благами, а также закрепление за территориальными органами власти источников дохода, достаточных для выполнения их полномочий. Важную роль в повышении эффективности работы разноуровневых органов управления сыграла институционализация норм и правил поведения, складывающихся в процессе их постоянных взаимодействий. В частности в отдельные направления юридических наук выделились муниципальное и региональное право.
Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на расширение самостоятельности территориальных органов власти, конечные результаты реализуемых мероприятий в значительной степени определялись сохранением и развитием конституирующей роли Центра, выступающего гарантом соблюдения прав, как населения отдельных территориальных образований, так и общества в целом.
Кажется целесообразным тщательное изучение западного опыта в сфере региональной политики, его адаптация к российским условиям, применение его на практике. В частности, из опыта Европейского Союза, можно позаимствовать следующее:
теоретический подход к сущности проблемы (ориентация на структурный подход);
типологическая классификация российских регионов и выделение проблемных областей;
сотрудничество региональных и федеральных властей на основе принципа субсидиарности;
создание инновационных центров на основе российских университетов;
межрегиональное сотрудничество и формирование региональных экономических ассоциаций;
переход в области региональной политики от распределительного подхода (перераспределение центром доходов богатых регионов в пользу отстающих) к структурному (развитие внутреннего потенциала регионов и решение центром только тех проблем, которые не могут быть решены на региональном уровне).
Особенность региональной экономической политики Японии заключается в ее интегральном характере. Она захватывает самые широкие пласты социально-экономической активности японского общества - экономику, политику, систему местного самоуправления (включая ее экономические, финансовые, социально-политические аспекты), все уровни экономической и политической компетенции. Объектами и одновременно субъектами регулирования этой политики являются регионы, которые представляют собой не просто часть территории страны, а сообщество людей со своими стремлениями, интересами, предпочтениями. Иначе говоря, региональная политика самым тесным и непосредственным образом связана с повседневной жизнью большинства граждан страны.
Исторический опыт Японии последних полутора столетий убедительно показывает, что на каждом этапе развития страны, и особенно в его "критических", переломных точках, таких, как послемэйдзийская и послевоенная реформации, проблема экономических прав и полномочий органов местного самоуправления, соотношения экономических функций центра и периферии занимала весьма заметное место[13].
Повышение статуса, в том числе в экономической сфере, местного управления, расширение его прав на каждом историческом этапе служило своего рода индикатором степени реальной демократизации жизни страны. Видимо, нечто подобное мы наблюдали и в 90-е годы. Основные тенденции социально-экономического развития самой Японии, других развитых стран, мирового сообщества в целом неумолимо приводят к необходимости пересмотра основ РЭП и в более широком смысле - роли местных сообществ и их места в хозяйственной структуре.
Региональная политика, проводившаяся японским правительством в послевоенный период, покоилась на системе экономических и политических отношений "центр - периферия", а также на принципах и механизмах государственного общеэкономического регулирования. В 90-е годы обе эти базисные основы подвергались серьезным деформациям.
Важнейшей тенденцией 90-х годов в сфере местного самоуправления, и в частности в области экономических взаимоотношений между центром и регионами, стало усиление региональной составляющей в системе этих взаимоотношений.
Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция страны 1947 г. провозгласила "принцип местной автономии", который был конкретизирован в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х и в 50-е годы. В экономической сфере предусматривалось право местных органов власти "распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом".
Важной особенностью послевоенной системы местного самоуправления, по мнению российского исследователя А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому "спущенному сверху" рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения[14], что и создало политико-правовые предпосылки для формирования "высокоцентрализованной" модели экономических отношений между центром и периферией. Это проявлялось и в порядке разделения экономических полномочий между правительствами и местными властями.
На местный уровень власти в Японии был делегирован обширный круг экономических функций и прав, который постепенно расширялся. Это - регламентация землепользования, поддержка местного предпринимательства, регулирование трудовых отношений и занятости, сельскохозяйственная политика, строительство и эксплуатация разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии - "общественного капитала"), где действуют муниципальные предприятия. В ведении местного самоуправления находится чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Конечно, местные власти крайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, и поэтому политика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Органы местного самоуправления играют все более заметную роль в реализации общенациональной региональной экономической политики, в том числе в рамках программ по оживлению регионов, переводу производства из центральных в отдаленные районы и др.
Вместе с тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в виду следующее.
Во-первых, многие функции (например, образование, обеспечение общественной безопасности) выполняются органами местного самоуправления по поручению центрального правительства. Они в данном случае выступают проводниками политики центральных министерств и ведомств и отчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административного руководства и направляют местным властям приказы и распоряжения. Руководство также осуществляется через "персональные связи" путем назначения местных государственных служащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, а также через систему амакудари.