Гораздо сложнее разделить функции государственные и муниципальные, то есть те, которые должны выполнятся на местном уровне. Как показывает мировой опыт, для распределения полномочий не существует единого, подходящего для всех стран сценария, и в каждом конкретном случае сложившаяся схема распределения полномочий между центральной властью и местным самоуправлением есть итог исторической эволюции и борьбы интересов различных уровней власти за право регулирования рынка недвижимости.
Более очевидно, что к числу государственных или муниципальных не должны относиться такие функции по инфраструктурному обеспечению рынка недвижимости, как:
подготовка документов для учета объектов недвижимости в форме планов земельных участков, технических паспортов зданий, строений, сооружений;
проведение массовой оценки недвижимости для целей налогообложения с использованием унифицированных методик, утвержденных государственными органами.
Смешение государственных и негосударственных функций приводит к нерациональной организации инфраструктуры рынка недвижимости и сдерживает его развитие. В частности, возникает монополизм, который блокирует возможности развития честной конкуренции и приводит к возрастанию стоимости различного рода услуг, оказываемых участникам рынка. Все это сдерживает масштабы и скорость оборота недвижимости, снижает эффективность экономики в целом.
Важность инфраструктуры для эффективного развития и функционирования рынка недвижимости доказана практикой. В случае ее рациональной организации рынок получает дополнительные импульсы для развития.
Во-первых, происходит снижение транзакционных издержек при сделках с недвижимостью, что увеличивает скорость оборота объектов недвижимости и капитала и приводит к росту эффективности экономики в целом.
Во-вторых, создаются понятные правила игры для всех участников рынка, которые получают правовые гарантии и могут рассчитывать на снижение рисков в своей деятельности.
В-третьих, снимаются избыточные административные барьеры, блокируется процесс "самопроизвольного" разрастания бюрократического аппарата.
В-четвертых, обеспечивается свободный доступ на рынок недвижимости всем его участникам, включая тех, кто только начинает деятельность на этом рынке, предотвращается монополизм и создаются условия для конкуренции, что в целом способствует росту экономического благосостояния общества.
И, наоборот, при отсутствии некоторых компонентов инфраструктуры или при их нерациональной организации снижаются темпы экономического развития, замедляется приток инвестиций в сферу земли и недвижимости.
Одной из проблем формирующегося в России рынка недвижимости все чаще называют монополию местных администраций на доступ к земле и ее оборот.
Чтобы обеспечить доступ к земле для строительства, надо производить инициативные действия по формированию земельных участков в качестве объектов недвижимости (объектов оборота), которые передаются частным застройщикам из государственной, муниципальной собственности в частную собственность или долгосрочную аренду. Формирование земельных участков означает производство двух видов действий по установлению:
1) разрешенного использования недвижимости посредством градостроительных регламентов, содержащихся в нормативных правовых актах о зонировании - правилах землепользования и застройки, утверждаемых органами местного самоуправления;
2) границ земельных участков, которые определяются градостроительной документацией о застройке (проектами планировки, проектами межевания или проектами застройки).
Законодательство допускает возможность производства действий по формированию земельных участков в указанном инициативном порядке. Однако одновременно с этим Земельный кодекс Российской Федерации допускает возможность не производить такого рода инициативные действия. Для этого имеется процедура так называемого предварительного согласования мест размещения объектов строительства. Следуя этой процедуре, соответствующие органы могут нечего не делать, а просто ждать, когда к ним придет заявитель и запросит земельный участок. Решение будет приниматься индивидуально. Для его принятия не требуется ни устанавливать градостроительные регламенты, ни разрабатывать градостроительную документацию.
Ожидание заявителя (который может не прийти вовсе) равнозначно бездействию. Земельный кодекс не побуждает к действию и не наказывает за бездействие.
Очевидно, что бездействие государства и муниципалитетов в части формирования и предоставления земельных участков как объектов оборота закрывает доступ к земле потенциальным застройщикам, удорожает строительство. По некоторым оценкам, оплата услуг чиновников может достигать 30 процентов от стоимости строительства. Для решения проблемы представляется целесообразным ввести в законодательство нормы, обязывающие органы власти выполнять инициативные действия по формированию земельных участков как объектов недвижимости и оборота для предоставления их частным застройщикам.
Другой важный фактор, препятствующий рациональной организации инфраструктуры рынка недвижимости, - смешение государственных функций с негосударственными.
Существующий порядок распределения функций между различными органами и организациями, причастными к формированию, учету и оценке объектов недвижимого имущества, представлен в нижеприведенной таблице.
Распределение функций между различными органами, организациями, причастными к формированию, учету и оценке объектов недвижимого имущества.
| функции | Органы, организации | |||||||
| Функции исключительно государственные | Правительство | ФРС | Федеральная служба Земельного кадастра | Органы тех. инвентаризации (ГУП, МУП) | Органы местного самоуправления | Частные фирмы | ||
| Функции, которые не могут и не должны быть причислены к исключительно государственным | администрация | Органы архитектуры | ||||||
| Негосударственные функции, выполняемые государственными организациями | ||||||||
| 1. подготовка документов для учета | Разработка проектов межевания | |||||||
| Утверждение проектов межевания | ||||||||
| Подготовка планов земельных участков | ||||||||
| Подготовка техпаспортов | ||||||||
| 2. учет объектов недвижимости | Удостоверение планов земельных участков | |||||||
| Присвоение кадастровых номеров | ||||||||
| Заполнение форм ЕГРЗ и БТИ | ||||||||
| 3. утверждение методик массовой оценки в целях налогообложения | ||||||||
| 4. проведение оценок на местах | Утверждение оценки | |||||||
| Оценка | ||||||||
| 5. регистрация прав | ||||||||
Нерациональность организации ИРН может быть рассмотрена на нескольких примерах.
В современной организации процесса проведения экологических экспертиз зачастую наличествует противоречие между правильно сформулированными принципами и неадекватными механизмами их реализации. Так, презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности - в принципе достаточно логичная позиция. Однако на деле, например при наличии нормативного акта правового зонирования, существенно сужаются (или сводятся на нет) рамки "потенциальной экологической опасности". Поэтому отпадает необходимость в проведении дополнительной экологической экспертизы (в части решения уже однажды решенного вопроса о том, можно что-то делать или нельзя) применительно к проектной документации строительства конкретного объекта.
Разрозненность различных норм и правил (на примере проведения государственной экологической экспертизы).
На сегодняшний момент имеется большое количество норм, которые выстроены таким образом, что допускают различные трактовки. Кроме того, нормы часто противоречат друг другу. Поэтому не удивительно, что в ходе экспертизы каждый специалист выносит свое индивидуальное суждение. И если возникает необходимость оспорить то или иное решение в судебном порядке, то суду чрезвычайно трудно опереться на какие-то формальные основания. Пока эта проблема не будет решена, экспертиза так и останется неэффективным инструментом поддержания экологической безопасности общества, еще одним рычагом давления на частного застройщика со стороны государства.
Одно из видимых противоречий в законе об экологической экспертизе заключается в том, что органам, проводящим экспертизу и осуществляющим согласования, а также должностным лицам дается право самим утверждать документы, на основании которых проводятся согласования и экспертизы, а также право самостоятельно устанавливать порядок проведения экспертиз. Понятно, что если орган сам себе устанавливает правила игры, то он устанавливает их в ущерб другим лицам. Кроме того, органу, проводящему экспертизу, дается право утверждать смету расходов на проведение экспертизы в соответствии с порядком, который этот же орган фактически сам для себя и устанавливает, и не в соответствии с заранее установленными и предъявленными нормативами, а, по существу, по договоренности.
Цена вопроса.
По сравнению с рациональной организацией процесса, когда ликвидируются дублирование и избыточность функций по регулированию рынка частным застройщикам требуется в 2-3 раза больше времени для получения так называемой исходно-разрешительной документации, им нужно произвести в 2,5 раза больше выплат официальным и "уполномоченным" органам, потратить в 2-3 раза больше денег для оплаты услуг чиновников.