Практически полный развал финансовой системы, выразившийся, в частности, в том, что большая часть расходов союзного бюджета покрывалась за счет эмиссии, привел к фактической натурализации хозяйственных связей и нарастанию экономического обособления союзных республик и регионов. Рыночный курс рубля[1], составлявший в начале 1991 г. 35-40 рублей за доллар, к концу года упал в 3-5 раз (до 110-120 рублей за доллар по наличным операциям и до 180 рублей – по безналичным).
Среди основных причин, предопределивших кризисное состояние экономики данного периода, можно выделить:
- глубокий кризис финансовой системы страны, характеризующийся временным сокращением возможностей государства в сфере проведения финансовой, денежно-кредитной и ценовой политики, рост дефицита бюджета и государственного долга, высокие темпы инфляции.
- разрушение единого экономического и финансового пространства, разрыв хозяйственно-экономических и технологических связей между отраслями, предприятиями и регионами, экономическое обособление союзных республик и распад СССР;
- сокращение объемов и изменение структуры внешнеторгового оборота, снижение экспортных возможностей, свободных валютных средств, рост государственного внешнего долга и расходов по его обслуживанию;
- сокращение объемов производства в добывающих отраслях промышленности, а также сельскохозяйственного производства, не компенсированное улучшением использования сырья, топлива и материалов;
- катастрофическое снижение инвестиционной активности во всех сферах экономики при резком сокращении финансовых возможностей инвесторов;
- неконтролируемый рост цен.
В 1991 году реальный объем валового внутреннего продукта по отношению к предыдущему году снизился на 5%, в 1992 году на 19-20%, в 1993 году на 12%. Объем валового внутреннего продукта в 1996 году составил 2256 трлн рублей и в реальном выражении снизился на 6% по сравнению с 1995 годом. Всего к 1996 году валовой внутренний продукт сократился на 38% по отношению к 1991 году.
За этот период происходило опережающее снижение темпов и доли валового накопления по сравнению с совокупными расходами на конечное потребление. В структуре производства валового внутреннего продукта за все это время сохранялась тенденция роста доли услуг при устойчивом снижении производства товаров.
Спад производства в начале 90-х годов носил общий характер. Им были охвачены все отрасли экономики, в том числе отрасли, непосредственно работающие на потребительский рынок.
Индекс производства промышленной продукции в 1991 году снизился на 8%, индекс производства продукции сельского хозяйства – на 4,5%, инвестиции в основной капитал – на 15 %, инфляция выросла в 2,6 раза.
Весьма существенным было падение производства отраслей, выпускающих конечную продукцию. По машиностроительному комплексу объем продукции сократился на 57,4%, в легкой промышленности – на 84,1%, пищевой промышленности – на 44%.
В 1992 году падение промышленного производства составило 18.8% к 1991 году. Объем производства продовольственных товаров сократился на 18%, товаров народного потребления – на 15%. Валовая продукция сельского хозяйства сократилась на 8%. В 1992 году наблюдались значительное опережение роста розничных цен по сравнению с доходами населения, падение уровня жизни большинства населения, развитие бартера и натуральной оплаты труда.
Решение о начале приватизации в Российской Федерации было одним из вынужденных ответов на кризисное состояние экономики в начале 90-х годов и ключевым элементом экономической реформы. Однако, недостаточная подготовленность правовых и институциональных основ приватизации и трансформации отношений собственности в целом не позволила на том этапе добиться решения многих из поставленных стратегических задач (формирование эффективного собственника, развитие частной инициативы как одного из факторов преодоления кризиса в экономике, повышение эффективности деятельности предприятий и др.).
Принимая решение о начале массовой приватизации, органы власти руководствовались аргументами, вытекающими из тогдашнего понимания причин и возможных путей преодоления социально-экономического кризиса начала 90-х годов.
В частности, предполагалось, что приватизация должна была стать инструментом для решения целого ряда актуальных задач:
- формирования слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;
- повышения эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;
- социальной защиты населения и развития объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;
- содействия процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;
- создания конкурентной среды и содействия демонополизации народного хозяйства;
- привлечения иностранных инвестиций.
Однако реальные, прагматические цели, преследуемыми органами исполнительной власти и собственниками предприятий в ходе реализации конкретных сделок, нередко расходились с официально продекларированными долгосрочными, стратегическими целями приватизации. Отсутствие же полноценной правовой и институциональной базы, а также эффективного внешнего государственного контроля за ходом приватизации на протяжении практических всего периода 90-х годов делало практически невозможным оперативную корректировку действий органов исполнительной власти.
Начало реформ в сфере государственной собственности было недостаточно подготовлено с точки зрения формирования должных правовых и институциональных условий. Недостатки законодательной базы, неразвитость приватизационных институтов и процедур, фактическое отсутствие внешнего контроля создали возможности для многочисленных нарушений законности в ходе реализации конкретных приватизационных мероприятий, а также стали причиной целого ряда негативных социально-экономических последствий.
Несмотря на то что в результате приватизации была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), сформировались новые рыночные институты (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов, многие стратегические цели приватизации достигнуты не были.
Общий массив документов, очертивших правовые рамки для проведения приватизации государственной собственности в исследуемый период, превышает три тысячи актов.
Важнейшими из них являются три закона федерального уровня о приватизации – Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации”; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” и Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества”), а также Государственная программа приватизации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284[2] и иные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, издаваемые в рамках его компетенции.
Кроме того, нормы, регулирующие различные содержательные и процедурные вопросы приватизации государственной собственности, содержатся более чем в 60 федеральных законах и иных нормативных правовых актах.
Важное значение для развития и совершенствования правовой базы приватизации имели также решения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[3] и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Период массовой приватизации (1992-1994 гг.)
Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР” (далее – Закон о приватизации 1991 года), с которого следует вести отсчет российской приватизации, определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам предприятий. Закон предусматривал пять способов приватизации государственной собственности: продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество. В соответствии со статьей 3 Закона Государственная программа приватизации, утверждаемая высшим законодательным органом, устанавливала цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации.
Одновременно в целях упорядочения процесса приватизации и исключения злоупотреблений в ходе приватизации был принят Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1529-I “Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР”, который предусматривал открытие для каждого гражданина Российской Федерации именных приватизационных счетов, зачисления на них средств, поступающих от государства для их дальнейшего использования исключительно для оплаты выкупаемого у государства приватизируемого имущества. Закон не предоставлял гражданам права продажи средств с приватизационных вкладов другим лицам, допускался лишь переход права на использование именных приватизационных вкладов в порядке наследования и завещания. Данный закон не был реализован, поскольку в итоге возобладала “ваучерная” модель массовой приватизации[4].