Важен сделанный им вывод о том, что с принятием системы ППБ оценка ожидаемой и фактической эффективности деятельности правительственных ведомств США по критерию сравнения затрат и результатов была поставлена на систематическую основу.
Таким образом, к элементам программно-целевого управления он обоснованно добавляет контроль, используемый во вполне определенной форме.
Ряд авторов раскрывают природу программно-целевого управления посредством идентификации подхода, реализуемого при осуществлении такого управления. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевого подхода принадлежит болгарским ученым Н.Стефанову, К.Симеонову, К.Костеву, С.Качаунову, по мнению которых, он базируется на использовании целевого, программного, системного и комплексного подходов.
В послесловии к их книге С.Р.Микулинский и Х.Г.Попов связывают необходимость целевого подхода с усилением значения целевой стадии, программного - с появлением особых проблем межотраслевого и межрегионального плана, системного и комплексного - с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов разного уровня и природы (экономических, социальных, организационных).
Заметим, что идею целевого подхода в том виде, в котором она наиболее широко описывается в научной литературе, сформулировал известный теоретик П.Друкер в монографии "Практика управления", вышедшей в 1954 г.. На практике эта идея была реализована в системе целевого управления ("management by objectives" -MBO).
Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А.Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход).
На наш взгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная автором, не является методологически корректной, поскольку нарушена субординация названных подходов. Полагаем, что единство элементов и функций системы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. Последний призван интегрировать не только структурные "блоки" и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, в которой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.
На связь программно-целевого подхода с комплексным и системным подходами обращают внимание С.В.Кропачев и Е.А.Наумов с системным и целевым подходами — М.Ю.Кривошеева, четко не показывая их роли и необходимые взаимосвязи.
Рассмотренные позиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы и компонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличении общих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами), особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающих своеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватных представлений о возможностях такого управления. Полагаем, что раскрытие природы программно-целевого управления неразрывно связано с определением объективных предпосылок его появления. На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего, изменение условий функционирования объектов управления, превращение их в открытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируется их внешней средой.
Следовательно, не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную систему подвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последних становится необходимым условием управления.
Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов.
Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д.Кац и Р.Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации — вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации.
Системы управления должны иметь два механизма, - делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж. Розенцвейг. - Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям.
Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому.
И.Ансофф обоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации не на существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться.
2.2 Управления развитием Ростовской области на основе программно-целевого метода
Решением коллегии Администрации Ростовской области было принято решение одобрить программно-целевой подход в реализации основных направлений государственной политики Администрации Ростовской области в сфере развития малого предпринимательства и утвердить перечень мероприятий по разработке проекта программы развития малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008 годы.
В целях устранения указанных проблем при осуществлении предпринимательской деятельности в Ростовской области, а также наполнения регионального рынка товарами и услугами малых предприятий области, увеличения вклада малого бизнеса в формирование валового регионального продукта, формирования благоприятного правового и инвестиционного климата для развития предпринимательской инициативы и инвестиционной активности малых предприятий применяется программно-целевой подход в реализации основных направлений государственной политики в этой сфере.
В большинстве территорий на реализацию муниципальных программ средства местных бюджетов не выделяются, при этом отдельными администрациями не используются возможности, предоставляемые областным бюджетом, тем самым данных возможностей лишаются предприниматели этих муниципальных образований.
Необходимо отдельно отметить города Волгодонск и Азов, где работа по развитию малого предпринимательство игнорируется местными администрациями.
В городе Волгодонске, где малое предпринимательство развивается динамично, участвует в формировании консолидированного бюджета области и обеспечении занятости населения, перспективы развития и поддержки администрацией города этого сектора экономики не определены, муниципальная программа поддержки малого предпринимательства на 2004г. не принята, объекты инфраструктуры, и общественные объединения предпринимателей в городе не функционируют.
В г. Азове складываются неблагоприятные условия для осуществления предпринимательской деятельности, наблюдается рост уровня административных барьеров на пути развития предпринимательства, что подтверждается результатами проведенного социологического опроса предпринимателей и неоднократными обращениями предпринимателей в Администрацию области на фоне бездействия созданной в г. Азове муниципальной комиссии по устранению нормативно-правовых, административных и организационных барьеров на пути развития предпринимательства.
В связи с этим, в 2005 году министерством экономики были формированы выездные рабочие группы по оказанию методологической помощи в организации работы по развитию малого бизнеса в данных городах.
Однако отдельными администрациями муниципальных образований области налажена эффективная система мер по развитию малого бизнеса. Например, в Азовском районе доля продукции, произведенной малыми предприятиями, составляет 29 % в общем объеме произведенной продукции по району, доля малого бизнеса в общем объеме налоговых поступлений -28,5%. В Зерноградском районе доля продукции малых предприятий также высока и составляет 27,8 %.
В шахтерских территориях, таких как города Новошахтинск и Донецк, Октябрьский район, учитывая тяжелую экономическую ситуацию, местные администрации построили работу таким образом, что малый бизнес решает вопросы занятости населения, наполняет рынок товарами и услугами. Так, объем произведенной малыми предприятиями г. Донецка и г. Новошахтинска продукции составляет 16,1% и 29,9% соответственно от общего объема. В Октябрьском (с) районе доля занятых на предприятиях малого бизнеса составляет 27 % от общего количества занятых района. В г. Новошахтинске этот показатель составляет 29,7 %.
При этом во всех указанных территориях эффективно функционируют объекты инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, ведется адресная работа с перспективными проектами малого бизнеса.
Причем, в отдельных случаях удаленность от областного центра не влияет на развитие малого предпринимательства. Так, в Обливском районе эффективная работа по реализации муниципальной программы привела к тому, что за 2004 год заработная плата на предприятиях малого бизнеса увеличилась на 52%, доля малых предприятий в общем объеме произведенной продукции составила 28,5%, доля в налоговых поступлениях - 20,7%. А в соответствии с муниципальной программой в общеобразовательных учреждениях Обливского района изучение основ предпринимательства начинается в 8-9 классах.