Для нашей страны региональный аспект программы имеет особо важное значение. По территории Франция меньше России, но во французских программах и планах общеэкономического развития специальное значение уделяется достижению сбалансированности экономического развития регионов, укреплению экономической целостности страны. Например, в пятилетних планах социально-экономического развития Франции определяются приоритетные программы и контракты, которые заключаются между государством, регионами, отдельными государственными органами и корпорациями. По мере совершенствования системы планового согласования интересов различных социальных групп расширялся круг включаемых в работу представителей экономических субъектов. К обсуждению планов стали привлекаться региональные органы управления. В настоящее время во Франции до начала формирования новой общенациональной социально-экономической программы региональные органы обязаны представить в Правительство доклады по приоритетам в развитии экономики регионов.
Представляется необходимым в качестве составной части общероссийской программы разработать программу территориального развития России. Ее особая роль определяется тем, что она должна носить комплексный характер и интегрировать в границах регионов стратегические цели, задачи региональных программ и местные возможности. Очевидно, что в общенациональной программе следует добиваться взаимоувязки темпов и пропорций регионального развития, например, Сибири, дальнего Востока и европейской части страны.
Однако, против методов плановой разработки общенациональных стратегий выдвигаются возражения, «что это вызовет дополнительную нагрузку на предприятия и ограничит свободу их действий». А на взгляд Попова, это «надуманное и беспочвенное возражение». Практика говорит о противоположном. Помимо положительного опыта, например, Франции и Японии можно привести успешный опыт Татарстана и Томской области, где использование методов стратегического планирования привело к значительному росту производства промышленной продукции.
Естественно, о каком-либо навязывании плана и плановых приоритетов не может быть и речи. Подход состоит в том, что общегосударственные программы, планы и плановые приоритеты вырабатываются сообща и выступают согласованными и общими. Как уже отмечалось, договоры взаимодействия — основа основ системы реализации общенациональной социально-экономической программы. Федеральный центр заключает с региональными и местными властями соглашения об их участии в выполнении программы в качестве условия предоставления им финансовой поддержки.
Важнейшим моментом является взаимосвязь общенациональной программы социально-экономического развития страны и бюджета. В промышленно развитых странах общенациональные программы социально-экономического развития разрабатываются совместно с бюджетом и предшествуют ему.
В российской практике процесс разработки годового бюджета на основе трехлетнего прогноза развития экономики превратился, по сути, в основной и пока единственно действенный инструмент регулирования экономических процессов.
Концепция реформирования бюджетного процесса, одобренная на заседании Правительства Российской Федерации 15 апреля 2004г., может оцениваться как прогресс по сравнению со сложившимся в предшествующее десятилетие «сметно-бюджетным» финансированием процесса углубления экономических реформ», когда в основу проводимой экономической политики закладывались сомнительные цели «системной трансформации», а не достижение конкретных экономических результатов.
Реализация в стратегическом планировании программно-целевого подхода (прогнозирование — программирование — бюджетирование) предполагает более четкое целеполагание проводимой экономической политики, ориентирование ее на достижение конкретных экономических результатов с точки зрения как темпов экономической динамики, так структурного ее наполнения и качества. При таком подходе экономические преобразования должны рассматриваться не как самоцель, а как инструмент достижения планово-индикативных результатов экономического развития. Методологический принцип такого подхода представляет собой движение от общего к частному — от общенациональных приоритетов экономического развития и стратегических целей деятельности Правительства Российской Федерации к целям и задачам субъектов бюджетного планирования, а также реализуемых ими целевым федеральным и ведомственным бюджетным программам на трехлетнюю перспективу.
Однако данный подход, несмотря на свои очевидные достоинства, хотя и необходим, но недостаточен. Не подкрепленное действенной системой стратегического планирования социально-экономического развития, само по себе бюджетное планирование не в состоянии обеспечить структурных сдвигов, объективно требуемых инновационной перспективой. Между тем, и это не может не вызывать озабоченности, единственной формой экономического регулирования, как и в предшествующие годы, предполагается оставить бюджетный процесс.
Соответственно прогнозы социально-экономического развития, разрабатываемые на государственном уровне, служат лишь узким задачам обслуживания бюджетного процесса. В закон «О бюджете» включаются лишь три показателя — объем ВВП, инфляция, мировые цены на нефть. В связи с отсутствием в данных прогнозах адресных показателей они не могут использоваться хозяйствующими субъектами (ФПГ, корпорациями, крупнейшими предприятиями) для стратегического планирования своего развития.
По сути, используется наиболее упрощенный подход к прогнозированию, основанный на перенесении зависимостей, характерных для прошлого и настоящего, на будущее. Вряд ли этот процесс можно приравнять даже к начальной стадии стратегического планирования, осуществляемого в промышленно развитых странах.
В связи с изложенными соображениями целесообразно возобновить работу над проектом Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», предусмотрев в нем разработку следующих программных документов:
1. Долгосрочной стратегии развития страны на 15 лет, содержащей основные стратегические цели государственной политики на долгосрочную перспективу. В качестве такого документа может выступать и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, в которой, исходя из анализа возможных внешних и внутренних угроз, могут формулироваться долгосрочные стратегические цели и критерии внешней и внутренней политики страны;
2. Концепции территориального развития России на 15 лет в качестве важнейшей составной части долгосрочной стратегии;
3. Индикативного плана социально-экономического развития на 5 лет;
4. Территориальной схемы развития на 5 лет.
Представляется актуальным вопрос о создании с учетом действующей прогрессивной практики (например, по аналогии с Комиссариатом по планированию при Правительстве Франции) Центра по стратегическому планированию при Правительстве Российской Федерации, возложив на него координацию деятельности по разработке долгосрочных прогнозов, стратегических и индикативных планов, а также мониторинг их реализации. Вместе с тем следовало бы создать Совет по прогнозированию и стратегическому планированию инновационно-технологического, социально-экономического и территориального развития из представителей промышленных секторов и корпораций, науки, федеральных, региональных и местных властей.
Для предотвращения подмены государственного бюрократическим, по поводу чего в обществе есть известные опасения, необходимо ввести действенный механизм утверждения общенациональной программы (стратегии), чтобы избежать ситуации, когда Правительство РФ само себе устанавливает задачи и само же оценивает их выполнение.
Во Франции индикативный план утверждается президентом Республики, премьер-министром, министром экономики и финансов, министром труда, а затем — парламентом. Утверждаются общенациональные цели, приоритеты и программы развития, определенные в общенациональном плане (или программе). Пятилетний план имеет силу государственного закона, но не является, тем не менее, директивой. В отличие от директивных индикативные, ориентирующие планы не могут быть выполнены или не выполнены. Могут лишь быть достигнутыми или не достигнутыми цели, поставленные в них.
В нашей стране долгосрочные проекты и программы разрабатываются сейчас в инициативном порядке отдельными научными организациями. Среди них
— Институт экономики РАН, Институт экономических стратегий и др. Однако эти инициативы не находят достаточной поддержки у центральных экономических органов и остаются без государственной координации. Не используется в полном объеме потенциал Центра экономической конъюнктуры при Правительстве Российской Федерации, Совета по размещению производительных сил, Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, учреждений и организаций, обладающих высококвалифицированными специалистами в области прогнозирования и планирования, межотраслевых и межрегиональных балансовых расчетов, оптимизационных экономико-математических моделей перспективного развития страны.
Не учитывается в достаточной степени соответствующий опыт регионов. Например, наибольшие результаты в индикативном планировании в Российской Федерации достигнуты в Республике Татарстан, где в соответствии с решениями Президента и Правительства республики сформирована система индикативного управления экономикой республики, разработан необходимый модельный аппарат, создана система информационных потоков и ежегодно Правительством Татарстана утверждается система индикаторов, ориентирующая хоз5гйствующие субъекты на решение актуальных для республики социально-экономических проблем.