Податкове навантаження
Не буде перебільшенням стверджувати, що методологічні засади аналізу податкових відносин у будь-якій країні ґрунтуються на формальному конфлікті інтересів суб’єктів цих відносин. З одного боку, це платники податків, які прагнуть мінімізувати свої зобов’язання перед державою з тим, щоб підвищити свій добробут, а з іншого – це уряд, який намагається забезпечити такий рівень доходів, щоб уникнути фінансових проблем у процесі виконання зобов’язань, покладених на нього суспільством.
Факт перманентного існування подібного конфлікту пояснює актуальність дослідження податкових відносин за будь-яких часів. У цьому контексті особливо важливо усвідомлювати, які функції податкова система має виконувати в перехідних економіках, до яких належить економіка України. Перед податковою системою у таких країнах стоять особливі завдання:
1) збирати достатню кількість коштів для фінансування необхідних державних видатків без надмірного накопичення державного боргу та невиправданих запозичень на фінансовому ринку країни;
2) збирати доходи бюджету з одночасною мінімізацією ефекту спотворення економічних стимулів суб’єктів господарювання;
Разом з тим, для економік, які прагнуть бути невід’ємною частиною єдиної світової системи народного господарства, додатково висувається третя вимога: податкова політика уряду не повинна вступати в протиріччя з міжнародними стандартами оподаткування, а можливі відхилення від них повинні зводитися до мінімуму. Остання властивість податкової системи детермінована об’єктивним економічними процесами, що відбуваються у світі. Зокрема, глобалізацією, що характеризується системною інтеграцією світових ринків, регіональних економік та різних сфер діяльності людини.
На перший погляд, макроекономічний аспект аналізу може видатися занадто простим. Принаймні можна зробити раціональне зауваження, що оптимізаційна модель податкової політики, завдяки якій можна визначитися з податковим тиском на економіку, була розроблена ще А. Лаффером. Тому немає необхідності досліджувати цю проблему більш глибоко. Однак вивчення економічної літератури, яка присвячена проблематиці оптимального рівня податкового навантаження, переконує в тому, що існує необхідність розгляду критерію оптимальності не в статичному положенні, а в динамці. Це пов’язано з тим, що на практиці дуже важко досягти оптимальних характеристик податкової системи. І навіть коли податкову систему можна охарактеризувати як оптимальну, вона дуже швидко може втратити такі якості. Це пов’язано, головним чином, з динамічною природою економічного середовища.
Далі важливо на основі емпіричних даних дослідити специфічні аспекти податкової системи як одного з вирішальних елементів транзитивної економіки України, в першу чергу в частині того, яким є податковий тягар в Україні.
Досвід доводить, що дослідження проблеми оптимального рівня податкового навантаження не можна здійснювати без аналізу витрат держави. Інакше кажучи, критерій оптимальності необхідно застосовувати не лише до обсягу сукупних податкових надходжень, а й до витрат, що фінансуються за їх рахунок.
Щодо рівня податкового тягаря в економіці, то ретроспективний аналіз переконує, що він суттєво відрізняється не лише у часі, а й за різними економіками, що знаходяться на різних щаблях свого розвитку.
Логічно, що витрати уряду в централізованій економіці будуть набагато більшими, ніж у ринковій економіці. Обсяг державних витрат визначає рівень податків, яким уряд буде обтяжувати резидентів.
У транзитивних економіках велику роль відіграють податкові відносини між урядом та резидентами. Це пов’язано з тим, що перехід від централізованої (планової) економіки потребує чітких послідовних заходів, які іноді можуть мати соціально небезпечні наслідки. Навіть у країнах, що тривалий період функціонують на ринкових засадах, податкові зміни завжди мають складний характер з політичної, економічної та соціальної точок зору.
У транзитивних економіках ця проблем є ще більшою, оскільки формування податкової системи відбувається фактично з нуля. Створення останньої відбувається з поступовим зменшенням ролі уряду в економіці та відповідним збільшенням приватної ініціативи суб’єктів господарювання.
Процес перерозподілу суспільних функцій (наприклад, пенсійна реформа, введення системи соціального страхування тощо), крім зазначених труднощів об’єктивного характеру, ще й досить тривалий у часі. Недержавному секторові для того, щоб мати можливість надавати суспільні послуги, крім наявності необхідних соціально-економічних умов, необхідно мати час для первинного накопичення капіталу. Зазвичай, цей процес не лише тривалий, але й пов’язаний з можливістю виникнення негативних соціальних наслідків. Тому в цей перехідний період домінуюча роль у суспільному секторі економіки має належати державі. Тобто важливо ще раз наголосити на неприпустимості спрощеного розгляду податкових відносин у перехідних економіках. В умовах переходу податкова політика уряду може бути найбільш ефективним інструментом регуляторної політики держави.
Практична реалізація комплексного підходу як подальшої вирішальної складової методології дослідження податкових відносин у перехідних економіках диктує потребу пошуку додаткових, специфічних інструментів аналізу. Таким інструментом, на наш погляд, здатна стати структуризація податкових надходжень за їх цільовим призначенням. Аналогією подібному структуруванню можуть слугувати монетарні агрегати.
До першого податкового агрегату слід віднести усі податкові платежі та збори згідно з чинним законодавством, які здійснюють юридичні та фізичні особи України. При цьому необхідно відзначити, що формально його складові не мають цільового призначення, хоча на практиці це не так, оскільки вони є елементами бюджетного планування. Позначимо цей агрегат як П1.
Другий податковий агрегат – це відрахування до державних цільових фондів, які мають жорстке цільове призначення. Хоча такі сплати формально не мають ознак податку, реально вони лягають додатковим податковим тягарем або на виробника, або на споживача. Ці платежі не завжди мають аналоги у розвинених економіках. Їх існування у перехідних економіках пояснюється роллю держави, яку вона має виконувати у суспільному секторі економіки. Адже приватна ініціатива не завжди здатна надавати капіталоємні суспільні послуги. У приватному секторі економіки, зазвичай, спочатку відбувається первісне накопичення капіталу, що може бути досить тривалим у часі. Заповнити цей розрив у часі (лаг) у перехідних економіках мусить уряд, який для цього стягує з резидентів відповідні платежі.
Крім зборів до державних цільових фондів, до другого податкового агрегату можна віднести збільшення доходів “за вимогою”, яке легко здійснити з адміністративної та політичної точок зору. Хоча ця складова є непостійною, однак необхідно враховувати її за фактом існування. Це дозволить більш якісно структурувати податкові агрегати та, відповідно, уникнути хибних висновків у ході аналізу податкової системи. Позначимо цей агрегат як П2.
Третій податковий агрегат – це державний борг, який у певній частці можна інтерпретувати як зобов’язання уряду на майбутнє. Для фінансування цих зобов’язань уряду необхідно збільшити податкові надходження. З огляду на те, що тлумачення структури боргу та його впливу на основні макроекономічні змінні не завжди однозначне, розглянемо третій податковий агрегат більш детально.
Важливо відразу зазначити, що обсяг соціальних послуг, які надає уряд за рахунок податків, що сплачуються резидентами, не повинен перевищувати темпів росту національного багатства і має змінюватися пропорційно темпам приросту населення. Отже, виникають певні соціально-демографічні та бюджетні обмеження, які в динаміці повинні бути непорушними.
Якщо уряд має додатну величину державного боргу, це означає, що він повинен планувати отримання профіциту бюджету у майбутньому для того, щоб мати можливість виконати свої боргові зобов’язання перед кредиторами.
Отже, якщо уряд дотримується встановлених бюджетних обмежень, то ніяких проблем з обслуговуванням боргу в нього не повинно бути.
Якщо виникає порушення бюджетних обмежень, наприклад, ліва частина рівнянь більше правої, то суму перевищення можна трактувати як майбутні податки, не компенсовані зростанням податкової бази. Уряд має збільшити податкові надходження, щоб погасити свої борги.
Втім цьому варіанту існує альтернатива. Зокрема, уряд може реструктуризувати державний борг. Однак перед тим як проаналізувати цю проблему, важливо зробити два зауваження.
По-перше, можливість дефолту у даному випадку ми не розглядаємо.
По-друге, характеризуючи третій податковий агрегат, необхідно зауважити, що державний борг не можна розглядати в якості податкової складової у випадку, якщо в економіці використовуються не всі виробничі ресурси та існує безробіття. Це пов’язано з тим, що уряд через збільшення державного боргу може створити нові робочі місця, що сприятимуть збільшенню бази оподаткування і завдяки цьому з’явиться можливість повернути борги, а економіка отримає необхідний поштовх до зростання. Проте й тут існують обмеження.
Відтак, якщо обсяг потенційного ВВП (тобто який економіка певної країни здатна створити при повному використанні виробничих ресурсів, відсутності безробіття та даному технологічному рівні розвитку) менший фактичного обсягу ВВП та обсягу державного боргу, то суму, яка перевищує потенційний ВВП, можна трактувати як майбутні податки.
Опублікований наприкінці 2006 року проект Концепції реформування податкової системи України і примушує замислитися, і дивує. Повідомивши насамперед, що «основним напрямом реформування починаючи з 1995 року, є зниження податкового навантаження», реакцією на значне збільшення податкового навантаження 1995-го стало ухиляння від сплати податків.