Перспективы государственного регулирования общего образования в условиях рынка
Рассмотрим, какими инструментами должно владеть государство для регулирования общего образования в рыночных условиях. Основными финансовыми инструментами государственного регулирования социальной сферы являются налоговые льготы, финансовые нормативы и стандарты, целевые государственные программы финансирования, системы страхования всех видов, системы финансовых льгот и санкций, система государственных заказов и т.д. По мнению автора, эти же финансовые инструменты можно применить для регулирования общего образования в условиях рыночной экономики. Здесь необходимо отметить, что если до 1988 года, общее образование в регионах получало необходимые средства из соответствующего бюджета с абсолютной регламентацией статей затрат, то после выхода в свет Закона «Об образовании» стали просматриваться общие подходы к формированию баланса интересов участников образовательного процесса. Бесспорно, что основой баланса должны стать требования, предъявляемые системе общего образования в т.ч. и потребителями ее услуг: качество услуги (в их понимании), необходимый объем (с их точки зрения). Потребителям (налогоплательщикам) важно также, чтобы средства, затрачиваемые ими на получение общего образования, использовались рационально, поскольку это сказывается на стоимости предоставляемых услуг.
Экономические интересы образовательных учреждений иногда находятся несколько в иной плоскости. Им важно, чтобы их деятельность была обеспечена необходимым количеством денежных средств, чтобы они обладали определенной свободой в маневрировании имеющимися в их распоряжении ресурсами в соответствии со складывающейся производственной обстановкой и чтобы их экономические права строго соблюдались.
Интересы руководящих инстанций дифференцированы и строятся на основании требований государственного образовательного стандарта и необходимости обеспечивать необходимый объем и требуемое качество услуг.
Таким образом, финансово-экономический механизм должен учитывать интересы всех сторон и позволять с максимальной степенью эффективности использовать всевозможные экономические рычаги в управлении развитием общего образования. Изъяны рынка образовательных услуг в сочетании с ценностными представлениями о правах граждан на получение общего образования обуславливают необходимость участия государства в осуществлении образовательной политики. Это, прежде всего: обеспечение граждан более достоверной информацией о качестве образовательных услуг, для ограничения возможностей производителей образовательных услуг извлекать выгоды из своего монопольного положения; обеспечение доступности образования всем членам общества.
Как известно, государство принимает участие в образовательной деятельности во всех странах мира. По мнению автора, основными функциями, выполняемыми государством в сфере общего образования являются:
– разработка и реализация политики в области общего образования;
– законодательное регулирование производства и потребления услуг общего образования;
– производство образовательных услуг, являющихся общественными благами (государственные школы);
– субсидирование частных производителей общественных благ (негосударственные образовательные учреждения);
– субсидирование потребителей образовательных услуг через льготные цены, кредиты, стипендии и т.д.;
– обеспечение социальных гарантий и социальной защиты гражданам и работникам в сфере общего образования.
Таким образом, государство регулирует организацию образовательного процесса, требуя, чтобы предоставление общего образования было последовательным, стандартизованным и обеспечивало преемственность передаваемых знаний. Требования к качеству образовательных услуг устанавливаются в форме государственных образовательных стандартов, регламентирующих права и обязанности участников системы общего образования в отношении содержания общего образования, нормативных сроков его получения, оценки его результатов.
Федеральный компонент государственного стандарта общего образования, направлен на приведение содержания образования в соответствие с возрастными особенностями учащихся, когда ребенок устремлен к реальной практической деятельности, познанию мира, самопознанию и самоопределению. Стандарт ориентирован не только на знаниевый, но, в первую очередь, на деятельностный компонент образования, что позволяет повысить мотивацию обучения, в наибольшей степени реализовать способности, возможности, потребности и интересы ребенка. Федеральный компонент направлен на реализацию следующих основных целей:
– формирование целостного представления о мире, основанного на приобретенных знаниях, умениях, навыках и способах деятельности;
– приобретение опыта разнообразной деятельности (индивидуальной и коллективной), опыта познания и самопознания;
– подготовка к осуществлению осознанного выбора индивидуальной образовательной или профессиональной траектории.
Одной из важнейших задач основной школы является подготовка обучающихся к осознанному и ответственному выбору жизненного и профессионального пути. Условием достижения этой задачи является последовательная индивидуализация обучения, предпрофильная подготовка на завершающем этапе обучения в основной школе. В основной школе обучающиеся должны научиться самостоятельно ставить цели и определять пути их достижения, использовать приобретенный в школе опыт деятельности в реальной жизни, за рамками учебного процесса.
С января 2008 года начата реализация федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений», предполагающего часть расходов образовательных учреждений производить из средств бюджетов субъектов федерации, выделяя на это образовательные субвенции, рассчитанные на основе нормативов подушевого финансирования. Однако ни сам закон, ни инструктивные письма к нему не дают точного определения величины нормативов и того, что должно быть включено в субвенцию. В документе есть указание на то, что на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов будут выделяться субвенции в соответствии с нормативами расходов, утвержденными законами субъектов РФ.
При отсутствии федеральной нормы и при невозможности использовать какие-либо ориентиры по стоимости образовательного стандарта, субъекты Федерации стали рассчитывать величину норматива исходя из сложившихся за предыдущий период средних фактических расходов по типам и видам общеобразовательных учреждений. Многие регионы опираются на цифры, содержащиеся в инструктивном письме Минобразования России, которое приводит значения нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования (в городском поселении – 5550 руб., в крупном сельском -6550 руб., в ином сельском поселении – 9940 руб. на ребенка). Однако, приведенные значения, во-первых, не являются обязательными, а во-вторых, как показывает исследование п. 2.1, во многих регионах расходы существенно превышают заявленную норму. Однако данный подход не совсем совпадает с подходом, обозначенным в Федеральном законе №123-ФЗ, который предписывает, чтобы региональные нормативы были достаточными для реализации государственного стандарта общего образования. Вместе с тем, такой подход позволяет, хотя бы, учесть расходы, сложившиеся на территории данного субъекта Федерации. Кроме того, новый закон предложил перераспределить финансовую ответственность между бюджетными уровнями, передав часть финансовой ответственности с муниципального уровня на уровень субъекта. Однако оказалось, что определение этой части, а именно расчет стоимости реализации государственного стандарта, вызывает массу сложностей. В подавляющем большинстве регионов при перераспределении финансовой ответственности существует объективная опасность уменьшения общего финансирования образовательных учреждений.
Неподготовленность системы общего образования к введению норм, отсутствие детальных региональных и муниципальных нормативов бюджетного финансирования, рассчитанных коэффициентов удорожания затрудняет реализацию Федерального закона.
В последнее десятилетие в странах с развитой рыночной экономикой проводятся реформы, меняющие роль государства в сфере образования: государство перестает непосредственно руководить общеобразовательными учреждениями. Функции органов управления перемещаются из сферы производства образовательных услуг в область защиты интересов их потребителей. Государство способствует развитию в сфере образования конкуренции и рыночных отношений, но при этом во многих странах скептически относятся к перспективам приватизации государственных школ.
В среднем во всем мире 63% расходов на образование осуществляется за счет государства. Средний уровень расходов на образование составил в 2000 г. 5,4% ВВП в странах с высоким уровнем подушевого дохода и 4,1% ВВП в странах со средним и низким уровнем подушевого дохода.
Прогноз экономических показателей к Национальной доктрине образования в Российской Федерации (расчетно, млрд. руб.) приведен в таблице 1.2.1. и на Рис. 1.12.
Таблица 1.2. Прогноз экономических показателей к Национальной доктрине образования в РФ, млрд. руб.
| ВВП | 1999 | 2003 | 2010 | 2015 | 2025 |
| 4110 | 8500 | 9550 | 9900 | 13000 | |
| Расходы консолидированного бюджета на образование, в том числе: | 125,4 | 510,0 | 763,8 | 891,0 | 1130,0 |
| Дошкольное | 16,2 | 65,8 | 97,0 | 113,5 | 142,8 |
| Общее (начальное, основное, полное) среднее | 68,3 | 278,4 | 407,8 | 474,1 | 603,0 |
| Начальное профессиональное | 11,5 | 46,7 | 71,6 | 84,1 | 106,3 |
| Среднее специальное | 14,6 | 54,4 | 81,9 | 96,2 | 121,3 |
| Высшее | 13,8 | 55,7 | 91,1 | 110,0 | 136,4 |
| Послевузовское | 0,8 | 3,9 | 6,0 | 7,4 | 9,2 |
| Прочие расходы | 0,2 | 5,1 | 8,4 | 5,7 | 11,0 |
Источник: Модельные прогнозы динамики бюджета РФ в долгосрочной перспективе. – М, Минфин РФ., 2004.