Как показывает опыт развитых стран, именно на местном уровне обычно возникает дилемма: приватизировать объекты коммунальной собственности или искать другие пути привлечения материальных и финансовых ресурсов частного сектора, в том числе инициируя проекты ГЧП. В качестве аргументов против прямой и полной приватизации чаще всего приводят риски сокращения числа рабочих мест, удорожания коммунальных услуг, замены монополии публичных служб частной монополией.
Спектр правовых, организационных и хозяйственных решений на коммунальном уровне расположен между традиционным муниципальным предприятием и полноправным частным предприятием, в том числе образовавшимся в ходе приватизации. Возможен вариант, когда полностью государственное или муниципальное (по составу собственности) предприятие действует в частной по существу правовой форме.
В соответствии с западно-европейской традицией, формально приватизированное предприятие, то есть предприятие, на 100% принадлежащее государству, но работающее в частной организационно-правовой форме (акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью), не считается партнерством. В равной степени не считается им и самостоятельное частное предприятие, заключившее с публичной властью стандартный контракт на поставку социально значимой продукции или услуг. Основным признаком государственно-частного партнерства является участие в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. В свою очередь, процесс ее создания в значительной степени определяется характером перераспределения задач и рисков между государственным и частным партнерами. При этом каждый партнер принимает на себя те задачи и ответственность, которые он может обеспечить с лучшим качеством и эффективностью. Это и есть синергический потенциал партнерства.
Взаимодействие государства и негосударственных структур необходимо. Однако до сих пор нет четкого представления о том, каким оно должно быть и в каких организационно-правовых формах может осуществляться. В основном преобладают упрощенные взгляды на государственно-частное партнерство как на форму привлечения денежных средств, с одной стороны, государства, а с другой стороны, коммерческих структур для решения главным образом экономических задач. Так, в настоящее время среди исследователей-экономистов сформировалось понимание государственно-частного партнерства как формы участия бизнеса в решении проблем общегосударственного масштаба преимущественно за счет бюджетных средств. Вместе с тем такая узкая трактовка государственно-частного партнерства представляется не вполне правильной.
Сам термин «государственно-частное партнерство» является переводом распространенного во всем мире термина «state-private partnership». Как видно, перевод буквально дословный. Следует отметить, что как в зарубежных странах, так и в России иногда используется термин «частно-государственное партнерство». Делается это для того, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора в таких проектах. Однако более справедливым будет термин «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства. Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. ГЧП не отменят приватизацию. Безусловно, есть сферы, где частный бизнес может работать без государственного участия. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в собственность. Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая «полуприватизация», с которой часто отождествляют ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации. На основании вышесказанного можно определить государственно-частное партнерство как институциональный и организационный союз между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в приоритетных отраслях промышленности и научно-исследовательской сфере[67]. Интерес к схеме государственно-частного партнерства в последнее время переживает очевидный бум. Связано это с объявлением конкурса на получение средств из инвестиционного фонда, которые решено направлять на инфраструктурные проекты преимущественно через систему государственно-частного партнерства. Это означает: любой проект, претендующий на государственную поддержку, должен повлечь за собой рост бюджетных платежей. Не случайно особой популярностью пользуются проекты развития аэропортов, морских портов, автодорог, трубопроводов, железнодорожного и городского транспорта. Такая ситуация обусловлена рядом причин. Во-первых, практически для всех территорий нашей страны транспортная инфраструктура - одна из актуальных и болезненных проблем, многое в этой сфере не решалось в течение долгих десятилетий. Во-вторых, развитие транспортной инфраструктуры дает сравнительно быстрый эффект и стимул для развития городов и регионов. Во всем мире инструмент государственно-частного партнерства, как одна из форм концессионных соглашений, применяется, когда государство заинтересовано в частных инвестициях при сохранении за собой собственности на объект. Именно концессионные соглашения позволяют брать у государства в долгосрочную аренду или строить объекты, которые по закону нельзя приватизировать (автодороги, трубопроводы, аэродромы, порты и т. д.). При этом государство сохраняет на него право собственности и его целевое назначение. Среди достоинств ГЧП его универсальность: оно может использоваться в большинстве отраслей экономики, с его помощью можно развивать железнодорожный, водный, подземный транспорт, возводить объекты инженерной инфраструктуры, телекоммуникации, объекты здравоохранения, образования, культуры, туризма и спорта. Взаимодействие власти и бизнеса является одним из важнейших условий успешного социально-экономического развития нашей страны. Органы публичной власти и бизнес должны работать согласованно в общих интересах, формируя партнерские модели взаимоотношений в различных сферах. И здесь исключительно важно найти баланс интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов и программных регионов. И если сегодня принцип ГЧП в основном применяется для реализации масштабных инфраструктурных проектов, то в ближайшей перспективе необходимо активизировать его использование для формирования кластерной экономики, реализации возможностей государственных научных организаций, инновационного предпринимательства. Основная область применения ГЧП в мире - постройка автомагистралей и проекты в ЖКХ. Говоря о преимуществах государственно-частного партнерства, можно отметить следующие: привлечение негосударственного финансирования для инвестиций в объекты государственного значения; сокращение государственных расходов на содержание (эксплуатацию) объектов инфраструктуры; разделение рисков проекта между государством и частными инвесторами; обеспечение экономически эффективного управления реализацией проекта путем передачи управленческих функций частному инвестору; привлечение современных, высокоэффективных технологий в развитие инфраструктуры; улучшение инвестиционного климата.
Привлекательность ГЧП для частного бизнеса обусловлена рядом причин: прямая государственная поддержка; возможность долговременного размещения инвестиций под государственные гарантии.
Привлекательность ГЧП для государства тоже вполне очевидна - это решение системных проблем развития (неразвитость инфраструктуры, энергетики, жилищно- коммунального хозяйства и других проблемных отраслей); снижение бюджетных затрат за счет привлечения средств частных инвесторов; повышение качества и эффективности работ и услуг; увеличение поступлений от налогов и других выплат в бюджет; повышение инвестиционной и инновационной активности; возможность разделить риски[68].
Возможности органов публичной власти устанавливать партнерские взаимоотношения с бизнес-структурами опираются на нормы действующего законодательства. Вместе с тем прочной нормативной основы для партнерства органов публичной власти и бизнес-структур в настоящее время не создано. Вопросы взаимодействия государственных органов и частных структур в современных условиях приобретают особую значимость. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанной Минэкономразвития России, развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве стратегического направления. Однако детальная регламентация государственно-частного партнерства в отечественном законодательстве на сегодняшний день отсутствует. Само понятие «государственно-частное партнерство» является новым и не вполне определенным. По мнению директора Института, члена-корреспондента РАН доктора юридических наук, профессора Т. Я. Хабриевой, государственно-частное партнерство представляет собой один из прогрессивных механизмов реализации планов, заявленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Однако федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о государственно-частном партнерстве, а наибольшее количество норм, касающихся взаимоотношений власти и бизнеса, находятся в подзаконных нормативных правовых актах: указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Как правило, этими актами утверждаются федеральные целевые программы, предусматривающие элементы государственно-частного партнерства. Нормы права, содержащиеся в таких актах, носят преимущественно материальный характер. Существенную проблему составляет дефицит процессуальных норм, без которых трудно обеспечить нормальное осуществление государственно-частного партнерства и защиту интересов его участников. Поэтому представляется полезным изучение зарубежного опыта нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства, в первую очередь опыта Европейского союза, в странах которого данный вид партнерства служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов. Отдельные правовые положения, а также пробелы в праве создают препятствия развитию такого партнерства, поэтому в ряде случаев отношения являются неформальными, что придает им характер нелегальности. Поэтому необходимо выработать принципы, на которых будут строиться отношения двух субъектов, определить конкретные формы (механизмы) взаимодействия государства и бизнеса, создать четкую правовую основу, позволяющую защитить бизнес. Следует отметить, что целый комплекс причин препятствует развитию в России государственно-частного партнерства. Так, отсутствие в России опыта в осуществлении эффективного взаимодействия между государством и бизнесом является существенным препятствием, требует тщательного изучения опыта зарубежных стран по практической реализации тех или иных моделей государственно-частного партнерства, а также выработки подходов к решению этих проблемы. Несовершенство российского законодательства также замедляет этот процесс. Недостаточное регулирование в отраслевых законах партнерских отношений органов публичной власти и бизнес-структур, за исключением соглашений о социальном партнерстве, не позволяет четко определять содержание и сферы их применения. Отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера. Отсутствие в статусных правовых актах положений о полномочиях органов исполнительной власти устанавливать с бизнес-структурами партнерские взаимоотношения не позволяет определить последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств. Государственно-частное партнерство - это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления[69]. Реализация правового механизма ГЧП позволит повысить эффективность взаимодействия государства и бизнеса, использования государственных ресурсов, исполнения государственных полномочий, инвестиционную привлекательность российской экономики и отдельных отраслей.