Так обстоят дела с формированием и систематизацией законодательства о земле сейчас. В то же время потребность в развитии законодательного регулирования периодически меняющихся отношений сохраняется. Следовательно, продолжаются и дискуссии о должном и логически верном структурировании земельного законодательства.
Современное земельное законодательство, формируя особые нормы о правах на землю, их возникновении, реализации и прекращении, не ставит целью изолировать землю от общего имущественного оборота, как это было еще сравнительно недавно. Роль земельно-правовых норм заключается, наоборот, в адекватном, приемлемом как для частных, так и для публичных интересов включении земли в общие имущественные отношения с обязательным учетом специфики земли как объекта правоотношений. Другая задача, решение которой возможно при существующей структуре ЗК РФ и земельного законодательства в целом, — учет особенностей правового воздействия на разные по своему характеру земельные отношения, в том числе на разные отношения земельного рынка (оборот сельскохозяйственных земель, оборот земель для обеспечения застройки и др.)[13].
Таким образом, в реструктуризации современного законодательства о земле, как мы считаем, нет острой необходимости. Действующая система законодательства в данном случае имеет ясно понимаемую внутреннюю логику и вполне адекватно отзывается на современные потребности развития земельного оборота, в том числе дает возможность реализации решений государственной земельной политики.
На мой взгляд, немаловажно и то, что развитие законодательства о земле создает почву для продолжения реформирования земельных отношений с обеспечением по мере сил социальной стабильности в этой сфере. Как известно, общественные земельные отношения в России в настоящее время чрезвычайно напряжены.
Специфические черты современного оборота земельных участков в РФ отражены в земельном законодательстве при помощи ряда специальных правовых норм, опирающихся на институты как гражданского, административного, так и земельного законодательства. Распределение ролей в регулировании оборота земель между земельным и гражданским законодательством, по моему мнению, заключается в следующем.
Общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных участков и, если нормами земельного законодательства не установлено иное, всегда выступают основанием выстраивания отношений между сторонами по приобретению или прекращению прав на землю. Гражданское законодательство направлено на обеспечение прав сторон при совершении сделок с землей, гарантирование права собственности и иных прав на землю. Иными словами, в деле достижения стабильности отношений между конкретными участниками оборота земель гражданское законодательство играет важную роль. Тем более, что способы обеспечения прав и исполнения обязанностей оказываются сходными или идентичными при вхождении лиц в любые имущественные отношения, что, пожалуй, можно считать дополнительным условием их незыблемости. Кроме того, общие нормы гражданского законодательства оказываются в основе создания единого согласованного оборота всех видов имущества помимо земли[14].
Роль земельного законодательства в данном случае состоит в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота земель, в том числе предупреждении и ликвидации «провалов» рынка земли, обеспечении земельными ресурсами менее защищенных участников земельного рынка и тех субъектов, которые по своей социальной роли или статусу участниками рынка не являются. Такое законодательство должно быть основано на исследовании состояния оборота и общего развития земельных отношений в обществе и по сути представлять собой совокупность взаимосвязанных специальных правовых норм, составляющих определенный механизм правового воздействия на те или иные виды отношений оборота земли[15].
Системообразующее значение для земельного законодательства при этом имеет Земельный кодекс РФ. Данный акт не только содержит ряд основных специальных норм о земле, изложенных в определенной последовательности, но и служит звеном, обеспечивающим связь и взаимодействие законодательных и иных нормативных правовых актов иных отраслей законодательства, касающихся регулирования земельных отношений. Прежде всего, это Гражданский, Уголовный, Лесной, Водное кодексы, Закон РФ «О недрах», иные нормативные правовые акты. Другая не менее существенная функция, которую выполняет Земельный кодекс РФ, — он закрепляет связанные между собой нормы, образующие конкретные правовые средства воздействия на определенные земельные отношения (использование земель природоохранного, сельскохозяйственного назначения, предоставление и использование земельных участков для строительства и др.). Данный подход обусловливает включение в Кодекс специальных частноправовых и публично-правовых норм об использовании земли, а также основания и степень их взаимодействия. Частноправовые или публично-правовые по своему характеру нормы ЗК РФ имеют смысл только в составе общего механизма правового воздействия на земельные отношения[16].
При этом перед регулированием земельных отношений стоит и большое количество задач. В частности, ряд вопросов решается уже сейчас в связи с развитием правового регулирования отношений в области использования земель в сельскохозяйственном производстве, с проблемами предоставления земельных участков в целях недропользования, использованием земельных участков собственниками линейных объектов. Известное место занимает и корректировка законодательства для преодоления негативных факторов реализации реформы и развития рынка.
Дальнейшее развитие регулирования рынка земли потребует также обеспечения завершения процедуры формирования и учета земельных участков; упорядочения учета земельных участков как объектов правовых отношений; обеспечения прозрачности и непротиворечивости информации об установленном правовом режиме и о правах на земельные участки, что необходимо для стабильности земельных отношений. Это и есть правовая основа гарантий прав землевладельцев и лиц, приобретающих земельные участки.
Совершенствование необходимо и в области регламентации отношений оборота земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (в том числе целесообразно ликвидировать пробелы в регулировании отношений по переходу права собственности на землю от одного публичного образования к другому), а также отношений в области аренды земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
При законодательном регулировании основных функций по управлению в области охраны и использования земли следует отграничивать данные функции от предоставленных органам государственной власти и местного самоуправления полномочий в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Глава 3 Особенности земельных отношений в России
Рынок земли служит объективно необходимым элементом в рыночной системе хозяйствования. Однако во всех странах формирование рынка земли характеризовалось определенными трудностями и было предметом особого внимания государства. Это вполне объяснимо, если помнить о том, что предметом купли-продажи выступает, как было показано ранее, особый товар, который дан природой и не воспроизводим.
В числе причин кризисно-депрессивного состояния аграрного сектора страны нередки ссылки на отсутствие рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения, обусловленное проблемами в действующем российском законодательстве и, в первую очередь, отсутствием законодательно закрепленного права свободной купли-продажи земельных участков[17].
Однако анализ действующей законодательно-нормативной базы показывает, что текущее законодательство в России не только не препятствует проведению сделок купли-продажи земельных участков, но и предоставляет минимально необходимые и достаточные механизмы для их осуществления.
В 1991-1997 гг. в России была ликвидирована государственная монополия на землю, созданы правовые условия функционирования многоукладной экономики, основанной на сочетании крупного, среднего и мелкого производства[18].
В таблице 1 показано, что на начало 2008 г. более половины (57,5%) всех сельскохозяйственных угодий страны находились в частной собственности сельского населения.
Фактически сделки купли-продажи земли в России имеют место. Так, по данным Росстата России, в 2008 г. было совершено около 390 тыс. сделок с землей, в том числе 56% составили сделки купли-продажи, 34%— наследования, около 9%— дарения, 1%— залога. Однако средний размер земельного участка при купле-продаже составил в 2008 г. всего 0,15 га. Иначе говоря, купля-продажа совершалась в основном с целью ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства.
Таблица 1
Распределение сельскохозяйственных угодий по формам собственности и видам хозяйствования на начало 2008 г.[19]
| Формы собственности и виды хозяйствования | Сельскохозяйственные угодья, млн/га | % от обшей плошали сельхозугодий, % |
| Общая площадь сельскохозяйственных угодий | 220.0 | 100,0 |
| Передано в частную собственность Собственники земельных долей в сельскохозяйственных производственных кооперативах, хозяйственных товариществах и обществаx Личные подсобные хозяйства населения, садоводство, индивидуальное жилищное строительство граждан Земли крестьянских (фермерских) хозяйств | 127.7 108,0 12,2 | 57,5 48,6 5,5 |
| Находится в государственной, муниципальной и совместной собственности Специализированные сельскохозяйственные предприятия, в которых земля не приватизирована Земли лесного фонда, промышленности природоохранного назначения | 94.3 66,6 5,4 | 42.5 30,0 2,5 |
| Фонд перераспределения | 16,0 | 7,2 |
| Госземзапас | 4.3 | 2,8 |
Главный вывод из приведенных фактических данных состоит в том, что земли сельскохозяйственного назначения еще не стали объектом купли-продажи для развития товарного производства в России. При этом и существующее законодательство, и происшедшая демонополизация собственности на землю являются реальной предпосылкой для оборота земли и развития товарного производства с различными формами концентрации и централизации земли и капиталов.