В результате правительство не в состоянии предложить политические изменения во имя "общих интересов" и общего блага. Причину американские социологи видят в плюрализме групповых интересов, экономических и политических элит.
Концепция "блокады групповых интересов" исходит из того, что группы с наиболее сильным потенциалом организованы лучше и стремятся контролировать действия правительства в своей сфере. Однако исследования Д. Уилсона и Д. Уолкера показали, что другие группы стремятся им противодействовать, снижая степень их доминирования. В настоящее время сложились две позиции: приверженцы элитаристских теорий власти подчеркивают тенденции, которые ведут к застою, сторонники плюралистских теорий делают акцент на противовесе групповых интересов и полагают, что благодаря ему можно избежать "блокады групповых интересов".
Теория плюрализма элит подчеркивает равновесие сил конкурирующих групп и рассеивание политической власти как важный фактор функционирования демократии, отвергает существование одной-единственной властвующей элиты и рассматривают политику как сферу, состоящую из множества политических арен. Большинство из них контролируется так называемыми "железными треугольниками" - соглашениями между законодательной властью (комиссии и комитеты Конгресса), лоббистскими группами и правительственными агентствами. "Железные треугольники" не допускают проведение политики, представляющей "общие интересы" избирателей, парламента и президента. Если группа интересов действует во имя общего блага, то ее члены теряют мотивацию к сохранению группы. Проблема социального паразитизма обостряется по мере роста численности группы. Большие группы теряют влияние и прекращают существование. В малых группах меньше организованных расходов и социального паразитизма. Поэтому при демократическом устройстве малые группы организованы лучше и побеждают большие группы.
Широкие и неорганизованные массы податливы на нерациональное восприятие действительности. Они смешивают символы с сущностью вещей. Элиты легко манипулируют их интересами и общественным мнением путем создания демократических форм. Последние это только иллюзия того, что проблемы решаются, а правительство проводит нужную народу политику. "В противоположность этому малые группы руководствуются рациональной стратегией, нередко они защищают экономические интересы широких кругов населения". Политические интересы демократии только помогают малым группам блокировать "общие интересы". С одной стороны, общие интересы репрезентируются институтом президентства, Верховным судом и парламентом. С другой стороны, политика штатов и локальных общин и вся система административной политики не подчиняется публичному контролю президента и федеральных судов; поэтому она лучше обслуживает партикулярные групповые интересы и помогает привилегированным группам побеждать действительно "общие интересы". Иначе говоря, структура институтов демократии и идеология децентрализации лишь способствует доминированию групповых интересов.
С этим связан процесс бюрократизации законодательных органов.
В 70-е годы члены Конгресса США научились увеличивать вероятность повторных выборов благодаря реформе федеральной бюрократии, создавшей множество новых нормативных актов. Затем члены Конгресса помогли кандидатам своих штатов "пробиться" через сети норм, что увеличило их популярность. Так возник "вашингтонский истеблишмент" - коалиция групповых интересов. Вырабатывая законодательство, гарантирующее соблюдение "общих интересов", законодатели создают неясно сформулированные законы, которые способствовали появлению множества подзаконных актов и бюрократических инструкций. Неясные законы дают возможность группам интересов контролировать механизм их осуществления.
Обобщая исторический опыт, можно заключить: чем в большей степени демократические институты государства детерминируются экономическими групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны. Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственно регулируемой экономике. Зарубежные социологи считают: в странах Запада наступил закат плюралистической демократии. "В плюралистических обществах группы интересов обладают свободой организации без каких-либо ограничений со стороны правительства. Однако логика коллективного действия приводит к тому, что группы специфических экономических интересов побеждают группы, представляющие общие интересы широких кругов населения. Со временем это приводит к неэффективной политике правительства. Оно дотирует олигархическую организацию хозяйства и тем самым задерживает развитие экономики.
Правительственные субсидии не развивают экономику, а способствуют ее олигархизации. Субсидии превращают одни группы экономических интересов в фаворитов, но за счет других: "В высокоразвитых обществах дело обстоит таким образом, что круги бизнеса и профессиональные лобби мобилизуют политические силы для принятия полезных им законов и подзаконных актов. Однако такие законы и акты, как правило, ограничивают доступ к данной сфере бизнеса или к данной профессиональной группе, ослабляют темп развития новых фирм, элиминируют конкурирующие товары и услуги, устанавливают протекционистские тарифы, замораживают цены и приводят к борьбе за субсидии из фондов, которые предназначаются для других социальных сфер и целей".
Правительственная политика поддерживания привилегированных групп экономических интересов ведет к постоянному росту расходов и становится экономически неэффективной. "Железные треугольники" также способствуют увеличению правительственных расходов, в результате чего правительственная бюрократия постоянно расширяется, ибо правительственные агентства сотрудничают со своими союзниками в целях увеличения их бюджета.
Экономические и политические инновации в условиях демократии весьма неустойчивы, они подчиняются экономической и политической олигополии. Главным измерением политики государства становятся явные и тайные торги между экономическими элитами. Они торгуют взаимной политической поддержкой для получения правительственных субсидий: "Например, представители предприятий военно-промышленного комплекса, расположенных в штате Калифорния, могут согласиться на поддержку субсидий для предприятий, строящих дома на северо-востоке страны, и наоборот. Производители молочной продукции продают свою поддержку чиновникам властно-управленческого аппарата, которые создают новые постановления в поддержку молочной промышленности, по цене голосов избирателей, поддерживающих повышение цен на молоко и т.д. В результате подобного политического торга меньшинство населения, поддерживаемое хорошо организованными группами лобби, получает кратковременную прибыль, но в итоге терпит убытки. Правительство выделяет все больше денег; возрастает дефицит бюджета, поскольку отдельные группы интересов получают налоговые льготы; экономика приходит в упадок".
Вряд ли можно согласиться с мнением А. Малько о том, что лоббизм - здоровое и жизненно необходимое явление, институт демократического представительства групповых интересов. Он полагает, что лоббизм в современной России - форма законного влияния групп давления на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан). Россия только начинает культивировать демократические институты, а лоббизм уже объявляют законным явлением.
Лоббизм есть выражение кризиса классических институтов демократии.
2 Государственное управление топливно-энергетическим комплексом
Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) - сложная межотраслевая система добычи и производства топлива и энергии (электроэнергии и тепла), их транспортировки, распределения и использования.
В его состав входят:
- топливная промышленность (нефтяная, газовая, угольная, сланцевая, торфяная);
- электроэнергетика.
Топливная промышленность и электроэнергетика тесно связанные со всеми отраслями народного хозяйства. Топливно-энергетический комплекс использует продукцию машиностроения, металлургии, теснейшим образом связан с транспортным комплексом. Для ТЭК характерно наличие развитой производственной инфраструктуры в виде магистральных высоковольтных линий и трубопроводов (для транспорта сырой нефти, нефтепродуктов и природного газа), образующих единые сети.
2.1 Функции государственных органов, регулирующих топливно-энергетический комплекс
Правительство РФ устанавливает предельные уровни тарифов естественных монополий, рассматривает в связи с этим их инвестиционные программы, регулирует доступ к нефте- и газопроводам, определяет балансовые задания по поставкам на внутренний рынок.
Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) - исполнительный орган государственной власти, регулирующий естественные монополии. ФЭК, рассматривающий издержки монополий, дает предложения по изменению тарифов.