Демократические движения, как показал М. Вебер, нисколько не противостоят бюрократическим тенденциям, а лишь усиливают их. Властно-управленческий аппарат может рассматриваться как носитель политического традиционализма и его главной ценности "лучше меньше работать, чем больше зарабатывать".
Конкуренция между экономическими и политическими субъектами в условиях развитого разделения труда тоже укрепляет групповые интересы аппарата.
Дифференциация целей и функций социальных институтов происходит в условиях уменьшения общего количества средств, распределяемых между различными организационными структурами. Цели управленческих аппаратов (речь идет о всех государственных ведомствах) обычно формулируются предельно абстрактно и слабо связаны между собой. Стремление перевести абстрактные формулы на язык конкретных программ деятельности требует разработки промежуточных целей. Чем больше они уточняются, тем выше вероятность их рассогласования. Вследствие дифференциации целей внимание концентрируется на изолированных вопросах. Происходит абсолютизация задач и функций каждого звена управления и потеря представления об общих целях. Групповая интеграция управленческой машины доминирует над внешними контактами. Одновременно разворачивается соперничество между ведомствами за средства, ресурсы и должности. Каждое ведомство заинтересовано в самосохранении любой ценой, а каждый чиновник занят решением частных задач.
Отсюда вытекает еще одно правило аппарата: сложившиеся структуры сохраняются даже тогда, когда они выполнили свои задачи и больше не нужны.
Пример: переквалификация совпартшкол, возникших для ликвидации неграмотности коммунистической бюрократии. Они превратились в высшие партийные школы, затем в кадровые центры, наконец, в академии государственной службы при Президенте РФ.
Организационные структуры в современном обществе переполнены фиктивными функциями и должностями (Советская Россия и здесь опередила "дикий Запад"). Они нужны для того, чтобы избежать ограничений в фонде зарплаты. Создание любой новой должности ведет к росту чисто формальных действий, связанных с определением сферы и задач деятельности и обоснованием потребности в новых организационных структурах и функциях. Каждая стремится не только к самосохранению, но и расширенному воспроизводству.
Отсюда рост числа подчиненных и общей численности аппарата.
Таким образом, стабилизация бюрократического аппарата дисфункциональна. К его чертам можно отнести: паразитирование на социальных группах, институтах и государственных структурах; переплетение материальных интересов с вытеснением решений на вершину иерархии; преобладание групповых интересов и негативной солидарности над интересами населения страны; создание новых структур не для решения новых проблем, а для воспроизводства аппарата; стремление получить правительственные субсидии любой ценой. За любым политическим решением скрываются групповые интересы аппарата (в сфере политики цен и заработной платы, фискальной и финансовой политики государства, экономических и социальных стимулах производственной деятельности, распределении государственного бюджета). Групповые интересы государственной машины доминируют над интересами населения.
Экономическая социология, используя результаты теории бюрократии и социологии организаций, рассматривает властно-управленческий аппарат как естественный процесс, не отличающийся от других биологических процессов.
С государственным аппаратом "дело обстоит почти так же, как с обществом крыс, которые так же социальны и миролюбивы внутри замкнутого клана, но сущие дьяволы по отношению к сородичу, не принадлежащему к их собственной партии". Ни одна из существующих экономических систем не дает удовлетворительного ответа и потому не может считаться примером для других. Бюрократизация аппарата и организационных структур - следствие неразрешенности проблем как рыночной, так и плановой экономики.
Отражает ли властно-управленческий аппарат общие интересы? Речь идет о лоббизме и корпоративизме. Эти явления в отечественной социологии только начинают изучаться. Но характерно, что большинство ученых исходят из возможности сочетания в деятельности государственного аппарата единичных, особенных и всеобщих социальных интересов. Предполагается, что государство способно обеспечить сочетание интересов всех социальных групп и слоев.
Ранее такое предположение выдвигалось в отношении советского государства, теперь - российского.
Не учитывается вся гамма групповых интересов, их преобразование в бюрократические формы, усиливающие экономическую инерцию. Не учитываются также способы искажения интересов в политике и управлении: "Исследование интересов экономических (распределения материальных благ), социальных (распределения статусов) и политических (распределения власти) выглядит весьма целостно. Существуют следующие предпосылки искажения; сложность получения достоверной информации о механизмах распределения власти и характере ее реального использования; незримое присутствие властных интересов в других видах интересов (экономических, социальных), вследствие чего ученый ограничен в возможности отличить властные интересы от экономических, выдать одни за другие.
Ученый, приписывая государству функции выразителя общих интересов, не учитывает того обстоятельства, что социальный кризис в России был создан искусственно "сверху". Цель - создание благоприятных условий для первичного накопления капитала в руках номенклатуры. Она использует ссылки на общие интересы для легализации групповых интересов, создает лоббистские механизмы во всех ветвях власти: законодательной, исполнительной, судебной.
По характеру групповых интересов в литературе выделяют экономическое, финансовое, военно-промышленное, социальное и политическое лоббирование; по времени действия - одноразовое и постоянное; по властным институтам - законодательное (правотворческое - в законодательных органах, и правоприменительное - в актах применения законов), исполнительное, судебное, а также лоббирование СМИ. Существует также лоббирование политических партий и общественных движений, ведомственно-отраслевое, региональное, иностранное и национальное, причем лоббирование иностранных интересов ведется более активно, нежели отечественных. На наш взгляд, точка зрения Л. Абалкина о существовании общих интересов, стоящих выше групповых и классовых, не выдерживает критики. Он полагает, что государство выражает общие интересы тем лучше и успешнее, чем более демократичным оно является. Убеждение в том, что демократические институты выражают "общие интересы", возникло в классической теории разделения властей, согласно которой одна ветвь власти (исполнительная, законодательная, судебная) является противовесом другой. Однако подобное толкование упрощает проблему групповых интересов, оно все больше теряет доверие в современной американской социологии. "Понятие "противовеса сил" легко можно распространить на позицию левых, черных меньшинств, феминистских и экологических движений, организующих сопротивление вашингтонской администрации. Но в любом случае мы сталкиваемся с противостоянием групп интересов и лобби институту разделения властей". Этот тезис Э. Макферленда можно считать ключевым для систематизации результатов исследований о противостоянии групповых интересов и лобби разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. В 60-80-е годы в западной экономической социологии и политологии было установлено: понятие "равновесия сил", используемое в классической теории демократии для обоснования необходимости разделения власти, является метафорой и не отражает социально-политическую реальность.
М. Олсон показал, что легче организовать группу, выражающую особые интересы небольшого числа людей, нежели группу, представляющую "общие интересы" многих людей: "В результате возникает общество хорошо организованных партикулярных групп интересов.
На протяжении двух следующих поколений специфические группы экономических интересов начинают тормозить развитие экономики. Такое торможение обычно осуществляется путем влияния на правительство для того, чтобы оно спонсировало займы или дотации, устанавливало завышенные цены, поддерживало олигополистические рынки, ставило барьеры, ограничивающие конкуренцию внутри страны и за рубежом, или ограничивало количество товаров. Со временем рост влияния лобби со стороны групп интересов приводит к уничтожению рынков, конкуренции и замедлению темпов экономического роста. Возникает явление блокады групп интересов, свидетельствующее о застое и даже упадке экономики".
Сделаем предварительный вывод: связь групповых экономических интересов с правительством через систему лоббизма ведет к замедлению и упадку экономики. Мнение отечественных исследователей о том, что лоббизм – «нормальное" явление общественной и политической жизни, нельзя считать корректным.
Т. Лови заметил склонность американских законодателей избегать четкой формулировки законов: "они все в большей степени предпочитают неясную формулировку законов, которая делегирует способ интерпретации административному аппарату. Этот аппарат обладает несокрушимой склонностью толковать нечетко сформулированные законы в пользу хорошо организованных групп. Таким образом, американское правительство становится гигантской дойной коровой, которую сосут сотни организованных групп интересов". В противовес традиционной метафоре "равновесия сил" (система противовесов и сдерживаний в классической теории демократии) американские социологи разработали операциональное понятие "блокады групповых интересов" для обозначения реального процесса связи интересов с демократическими институтами: хорошо организованные группы получают контроль над политикой правительства.