Начало реформ в сфере государственной собственности было недостаточно подготовлено с точки зрения формирования должных правовых и институциональных условий. Недостатки законодательной базы, неразвитость приватизационных институтов и процедур, фактическое отсутствие внешнего контроля создали возможности для многочисленных нарушений законности в ходе реализации конкретных приватизационных мероприятий, а также стали причиной целого ряда негативных социально-экономических последствий.
Несмотря на то, что в результате приватизации была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), сформировались новые рыночные институты (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов, многие стратегические цели приватизации достигнуты не были.
Общий массив документов, очертивших правовые рамки для проведения приватизации государственной собственности в исследуемый период, превышает три тысячи актов.
Важнейшими из них являются три закона федерального уровня о приватизации – Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. №1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»), а также Государственная программа приватизации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. №2284 См.: Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. №2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (с изменениями от 14 марта 1996 г., 6 октября 1997 г., 25 июля, 1 августа 2000 г., 23 июля 2001 г., 3 апреля 2002 г., 26 марта, 8 августа, 19 ноября 2003 г.) и Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. №1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (с изменениями от 2 апреля 1997 г., 25 января 1998 г., 26 марта, 25 ноября 2003 г.). Указом Президента Российской Федерации от 26 марта 2003 г. №370 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. №2284 был частично отменен, в Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. №1535 внесены существенные изменения. и иные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, издаваемые в рамках его компетенции.
Кроме того, нормы, регулирующие различные содержательные и процедурные вопросы приватизации государственной собственности, содержатся более чем в 60 федеральных законах и иных нормативных правовых актах.
Важное значение для развития и совершенствования правовой базы приватизации имели также решения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Например, Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 июня 1997 г. №1517-II ГД «О ходе приватизации в Российской Федерации и допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации при ее осуществлении». и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Период массовой приватизации (1992–1994 гг.)
Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. №1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» (далее – Закон о приватизации 1991 года), с которого следует вести отсчет российской приватизации, определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам предприятий.
Закон предусматривал пять способов приватизации государственной собственности: продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество. В соответствии со статьей 3 Закона Государственная программа приватизации, утверждаемая высшим законодательным органом, устанавливала цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации.
Одновременно в целях упорядочения процесса приватизации и исключения злоупотреблений в ходе приватизации был принят Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. №1529-I «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», который предусматривал открытие для каждого гражданина Российской Федерации именных приватизационных счетов, зачисления на них средств, поступающих от государства для их дальнейшего использования исключительно для оплаты выкупаемого у государства приватизируемого имущества.
Закон не предоставлял гражданам права продажи средств с приватизационных вкладов другим лицам, допускался лишь переход права на использование именных приватизационных вкладов в порядке наследования и завещания. Данный закон не был реализован, поскольку в итоге возобладала «ваучерная» модель массовой приватизации Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. №2288, пункт 20, указанный Закон был признан недействующим и не подлежащим применению.
В основу приватизационных мероприятий были заложены задания в относительных и расчетных показателях по приватизации государственных предприятий. Это свидетельствовало о том, что приватизация не была основана на объективном, дифференцированном и индивидуальном подходе к выбору объектов приватизации в зависимости от их прибыльности (ликвидности) в целях повышения эффективности их деятельности.
В принимаемых нормативных правовых актах приватизационные мероприятия не увязывались с задачами повышения эффективности производства и наращивания объемов продукции. При этом законодательно не определялись единые социально-экономические, финансовые или иные условия для вовлечения различных предприятий в процесс приватизации.
Законодательно не были обеспечены равные права и возможности по участию в приватизации всех слоев российского общества, и не соблюдался принцип социальной справедливости. Трудовым коллективам предприятий предоставлялись широкие льготы при приобретении имущества (акций) приватизируемых предприятий, при этом другие российские граждане, непосредственно не связанные с производством (здравоохранение, наука, образование, социальная сфера, государственное управление и т.д.), были фактически отстранены от приватизации и лишены права на соответствующую часть национального богатства.
Существенные недостатки правовой базы начального этапа приватизации давали возможность (или становились причиной) для серьезных злоупотреблений и финансовых нарушений в ходе приватизационных мероприятий.
Период денежной приватизации (1994–1999 гг.)
Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. №1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» свидетельствовал о переходе от «ваучерного» к денежному этапу приватизации и определял особенности приватизации в период денежной приватизации.
Формально введение новой приватизационной модели было связано с острой необходимостью решения двух задач – пополнения федерального бюджета и привлечения инвестиций для реструктурирования предприятий. Лозунг о привлечении инвестиций был чем-то вроде попытки хотя бы частично компенсировать предприятиям по сути внеэкономические методы продаж на предыдущем этапе.
На практике задача максимального увеличения доходов федерального бюджета стала основной, что привело, в частности, к таким неоднозначным решениям, как проведение залоговых аукционов.
Несмотря на существенные положительные сдвиги, законодательство, как и в предыдущие годы, имело целый ряд недостатков.
В частности, не была обеспечена полноценная и непротиворечивая правовая основа для приватизации объектов государственной собственности по рыночной цене без занижения ее реальной стоимости. Не был создан механизм запрещения и ограничения участия иностранного капитала и резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве выгодоприобретателей иностранных юридических и физических лиц, в приватизации объектов стратегического характера. Не был определен порядок расторжения сделок приватизации и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем объекта приватизации инвестиционных условий, сделок, совершенных без стоимостной оценки или без оплаты объекта приватизации.
Не контролировался и не контролируется до настоящего времени процесс скупки иностранными лицами пакетов акций стратегически и экономически значимых для России предприятий через подставных лиц и на вторичном фондовом рынке. Так, малоизвестная американская компания «Nic and Si Corporation» через подставную фирму «Столица» приобрела пакеты акций 19 авиационных предприятий оборонно-промышленного комплекса, в том числе 16% акций АО «Курский прибор»; 34% акций АО «Авионика», 16,3% акций АО «Тушинский машиностроительный завод», 8% акций МПО им. Румянцева. В нарушение действующего законодательства пакеты акций продавались иностранным покупателям через посредников.
Правительством Российской Федерации не было обеспечено эффективного противодействия злоупотреблениям и нарушениям в ходе организации и проведении в 1995–1996 годах залоговых аукционов.