С начала 1998 г. Центробанк РФ отказался от практики увеличения собственного портфеля государственных ценных бумаг. Действительно, только за октябрь-ноябрь 1997 г. портфель ЦБ РФ увеличился на 36 млрд. руб. (более чем на 5 млрд. долл.), и к концу этого периода его доля составила 26.5% от обращающихся на рынке федеральных облигаций. Естественно, что покупка Центробанком госбумаг означала эмиссию рублевых ресурсов, которые формировали дополнительный спрос на иностранную валюту и способствовали росту инфляции и давлению на обменный курс рубля. Итогом всех этих событий явилось совместное решение правительства и Центробанка РФ от 17 августа 1998 г. о замораживании рынка государственных ценных бумаг.
Данный этап развития рынка российского внутреннего долга характеризовался формированием кризисных тенденций, разрешившихся системным финансовым кризисом в августе 1998 г. Но и в тех условиях существовали позитивные тенденции, которые отчасти и обеспечили дальнейшее поступательное развитие национальной экономики:
Улучшение состояния отечественных производителей. Основными последствиями объявленного правительством РФ дефолта по государственным ценным бумагам явились резкий рост инфляции и девальвация валютного курса. В результате отечественные производители получили определенные преимущества на внутреннем рынке. Более того, начиная с октября 1998 г. был отмечен рост производства, который продолжался вплоть до 2003 г. Подобное оживление производственной активности определялось ролью таких факторов, как резкое снижение реального курса рубля, благоприятная внешняя конъюнктура, низкие цены на продукцию естественных монополий и сокращение производственных издержек.
Снижение бюджетных расходов. Правительство РФ, временно отказавшись от обслуживания федеральных облигаций, существенно сократило расходы федерального бюджета по обслуживанию внутреннего долга.
Сокращение внешних платежей экономических агентов. Правительственное решение от 17 августа 1998 г. позволило на некоторое время отсрочить выплату российскими экономическими агентами их внешних кредитов (задолженность российских коммерческих банков, которые привлекли в 1997 г. значительное количество кредитов и во второй половине 1998 г. должны были их возвращать и задолженность российских предприятий получивших внешние кредиты).
Основным негативным последствием третьего этапа развития рынка внутреннего долга выступил системный финансовый кризис. Произошло разрушение финансовой системы, фактический дефолт по облигациям внутреннего займа, закрытие рынка внешних заимствований, обострилась проблема получения кредитов международных финансовых организаций и обслуживания внешнего долга.
1998–2002 гг.
В целях преодоления кризиса были реализованы только самые необходимые мероприятия, а именно урегулирование вопросов, связанных с госбумагами, подпавшими под дефолт, а также восстановление рыночных торгов федеральными облигациями. Непосредственное восстановление рынка внутреннего долга в контексте его определяющего значения для состояния национальной финансовой сферы и развития смежных сегментов финансового рынка было осуществлена лишь к 2002 г.
В 2001 г. наметилась тенденция восстановления рынка внутреннего долга – объем выпуска федеральных облигаций был существенно увеличен. Доходность федеральных облигаций, резко снизившаяся в 2000 г., начиная с 2001 г. соответствовала темпам инфляции (12–15% годовых). Данный процесс был обусловлен, с одной стороны, ростом доходов предприятий, населения и, соответственно, пассивов банковской системы (вследствие высоких цен на нефть и увеличения объема экспорта), с другой – сохраняющимся дефицитом обращающихся на рынке финансовых инструментов. Снижение доходности федеральных облигаций способствовало уменьшению процентных ставок по прочим финансовым инструментам, в том числе и по кредитам предприятиям и населению.
В 2002 г., помимо ГКО Минфин предложил инвесторам новый вид федеральных облигаций – амортизационные ОФЗ-АД, погашение номинальной стоимости которых происходит частями в течение последних двух лет их обращения. Являясь самыми "длинными" облигациями на рынке, ОФЗ-АД вызвали повышенный интерес и спрос. В 2002 г. Центробанк также предложил дилерам новый финансовый инструмент – аукционную продажу ОФЗ из своего портфеля с условием их обратного выкупа по номинальной стоимости через несколько месяцев, но ввиду невысокой доходности данные ценные бумаги не получили широкого распространения.
Рассмотренный этап развития рынка внутреннего долга был отмечен определенными позитивными изменениями:
Произошло относительное восстановление рынка федеральных облигаций – согласно таким формальным параметрам, как объем рынка, оборот вторичных торгов и т.д.
Поступательное развитие рынка федеральных облигаций содействовало восстановлению смежных финансовых сегментов – прежде всего рынков муниципальных и корпоративных облигаций.
Рост объема вторичных торгов госбумагами одновременно с уменьшением их доходности (до уровня инфляции) обеспечил общее снижение процентных ставок в экономике, в том числе по банковским кредитам, что частично способствовало увеличению их доступности.
В качестве негативных характеристик данного этапа можно выделить:
Низкие темпы восстановления рынка внутреннего долга. Несмотря на относительное восстановление рынка федеральных облигаций, его уровень представляется недостаточным с точки зрения потребностей реального сектора и сохранения стабильности финансовой сферы.
Ограниченное развитие рынка не смогло обеспечить финансирование бюджетного дефицита в полном объеме.
В результате на данном этапе была осуществлена одна из важнейших задач в финансовой сфере – рынок внутреннего долга был "реанимирован". Однако оказался достигнут лишь уровень предкризисного его состояния, тогда как особенности современного экономического развития России и необходимость регулирования ситуации в ее финансовой сфере выдвигали уже совсем другой уровень задач.
2003 – 2004 гг.
В марте 2003 г. Правительство Российской Федерации рассмотрело доклад Минфина «Об основных направлениях политики правительства на рынке государственного долга». Это был первый документ, определяющий основы долговой политики государства на среднесрочную перспективу.
Были сформированы следующие принципы в области государственного долга:
объем государственных заимствований не должен превышать объем погашения государственного долга;
размер государственного долга и его структура должны обеспечивать возможность гарантированного выполнения Российской Федерацией обязательств по его погашению и обслуживанию независимо от состояния бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в конкретный период времени;
долговая политика должна быть нацелена на постоянное активное управление государственным долгом с целью снижения рисков, связанных с его структурой, и стоимости его обслуживания;
существенное увеличение удельного веса внутреннего долга в структуре государственного долга.
Первое положение непосредственно связано с бюджетным законодательством: в условиях профицита привлечение ограничено объемом погашения государственных долговых обязательств. С учетом этого ограничения Минфин РФ проводит достаточно консервативную политику заимствований на внутреннем рынке.
Что касается второго положения, то возможность неисполнения обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга практически нулевая. Для такого утверждения есть целый ряд оснований.
Во-первых, федеральный бюджет исполнялся с профицитом. Во-вторых, Минфину удалось равномерно распределить платежи по годам.
В-третьих, документ, рассмотренный правительством, определял, что в среднесрочной перспективе внешний долг будет замещаться внутренними заимствованиями. Эта важная позиция долговой стратегии позволяет даже в условиях профицита федерального бюджета увеличивать размер государственного внутреннего долга, выраженного в ценных бумагах. Именно этот документ послужил идеологической основой при подготовке бюджетов 2004-2005 гг.
В течение 2004 г. Минфину удалось реализовать те принципы, которые были заложены в долговой стратегии. В условиях исполнения бюджета с профитом увеличился государственный внутренний долг, выраженный в ценных бумагах, произошло «удлинение» сроков бумажного долга, увеличилась доля рублевых облигаций, торгуемых на рынке.
Среди положительных результатов данной политики:
увеличение государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, при снижении государственного внешнего долга; сохранение возможности увеличивать рынок государственных внутренних заимствований в условиях исполнения федерального бюджета с профицитом;