Закон несет следы спешки и правовой небрежности. В нем, как и в Указе от 19 февраля 1954 г., нет недвусмысленной директивы: «Передать Крымскую область и утвердить изменение границ между РСФСР и УССР».
Но, главное, была ли вообще ясно и в конституционной форме выражена воля Российской Федерации, ее многонационального народа на передачу Крыма? Разговоры Хрущева, Молотова, Тарасова, Коротченко и других политиков того времени, их планы и поступки пусть останутся предметом исторических исследований и дискуссий. Для нас важны официально принятые конкретные правовые акты, оформившие изменение статуса Крыма. Таких актов пять. Исходный из них – Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 5 февраля 1954 г.
В тот же день, 5 февраля 1954 г., было издано аналогичное Постановление Совета Министров РСФСР № 156. И лишь 2 июня 1954 г. вопрос о Крыме рассматривался на сессии Верховного Совета Российской Федерации. Но речь шла уже не о согласии или несогласии РСФСР на изменение статуса Крыма, а о приведении Конституции РСФСР в соответствие с Конституцией Союза ССР, по которой Крым стал частью Украины уже в апреле 1954 г.
Суть проблемы сводится к ответу на вопрос: кто имел право давать согласие от имени Российской Федерации на изменение ее территории? О таком обязательном согласии говорили в то время ст. 16 Конституции РСФСР и ст. 18 Конституции СССР.
Ст. 33 Конституции республики содержала исчерпывающий перечень полномочий Президиума Верховного Совета РСФСР – 11 пунктов: от права созывать сессии Верховного Совета, давать толкование законов РСФСР и до назначения и отзыва дипломатических представителей РСФСР, принятия верительных или отзывных грамот аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств. Исчерпывающий перечень полномочий Президиума не содержал даже намека на право решать вопрос о территориальном переустройстве республики.
Более того, при анализе конституционных норм мы с неизбежностью должны прийти к выводу о том, что не только Президиум Верховного Совета Российской Федерации, но даже и сам Верховный Совет ни своевременно, ни тем более задним числом не имел юридического права изменять или давать согласие на изменение территории РСФСР.
В соответствии со ст. 22 Конституции республики Верховный Совет РСФСР являлся высшим органом государственной власти РСФСР. Согласно ст. 23 Конституции он осуществлял все права, присвоенные РСФСР согласно ст. 13 и 19 Конституции РСФСР, с включением тех, которые входили в силу Конституции в компетенцию подотчетных Верховному Совету РСФСР органов РСФСР: Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств РСФСР.
Итак, высший орган государственной власти РСФСР мог осуществлять лишь права, предусмотренные ст. 13 и 19 Конституции, да и то не в полном объеме. Между тем правовая норма о том, что территория РСФСР не может быть изменяема без согласия РСФСР, содержалась в ст. 16 Конституции, а значит, находилась вне сферы прав не только Президиума, но и самого Верховного Совета РСФСР. Отсюда следует, что никакие органы государственной власти РСФСР не наделялись правом изменять или давать согласие на изменение территории РСФСР.
Поскольку пункт «д» ст. 14 Конституции Союза ССР относил к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления утверждение изменений границ между союзными республиками, а республиканская конституция не наделяла никакие органы государства правом решать этот вопрос, то впору говорить о конституционном пробеле, но остается единственный способ получения согласия РСФСР на изменение ее территории – референдум граждан. И пункт «г» ст. 33 Конституции Российской Федерации наделял Президиум Верховного Совета правом проводить всенародный опрос (референдум). В 1954 году это сделано не было.
Такая ситуация оказалась возможной только в атмосфере правового нигилизма, когда прихоть партийных чиновников, а тем более вождей КПСС была выше законов, выше Конституции. Игнорирование в 1954 г. уроков истории, национальных чувств и традиций, геополитических аксиом стало причиной драмы 90-х гг.
С распадом в 1991 г. Советского Союза проблема Крыма приобрела новое, уже трагическое звучание. Перед лицом антироссийской украинизации 80% жителей Крыма заявили, что считают себя гражданами России, а Крым – частью ее территории. Все структуры власти Крыма придерживались в тот период пророссийской ориентации и были готовы незамедлительно вывесить российские флаги. В январе 1992 г., вскоре после заявления Президента Украины Л.Кравчука о взятии ею под свою юрисдикцию Краснознаменного Черноморского флота, вместе с группой народных депутатов РСФСР я впервые в своей жизни побывал в Крыму. Состоялись встречи с командованием флота, жителями Севастополя, посещения кораблей и воинских частей. Сразу по возвращении в Москву мы увиделись с Р.И.Хасбулатовым, на другой день состоялась встреча с Президентом Б.Н.Ельциным.
Меня сопровождали мой друг и коллега по Верховному Совету России контр-адмирал Р.З.Чеботаревский, летавший со мной в Крым, а также представитель парламентского Комитета по международным делам Е.М.Кожокин. Когда мы изложили впечатления от поездки, выработанные нами предложения в отношении Крыма и флота, Президент России спокойно сказал, что не видит проблем. Он только что был в Калининграде, побывал в Санкт-Петербурге – и там, и там есть свободные пирсы. «Мы выведем Черноморский флот и разместим его в Ленинграде, ох, Санкт-Петербурге», – закончил Б.Н.Ельцин. Когда я услышал это заявление от Президента России, то не мог не спросить, заберем ли мы с собой Севастополь: «Флот – это не только корабли! Корабли можно вообще затопить, чтобы враг не прошел». Б.Н.Ельцин был в благодушном настроении: «Сергей Николаевич, вы опять хотите стать всемирной знаменитостью, вы толкаете меня на войну с Украиной. У меня другое видение проблемы: мы будем арендовать часть порта в Севастополе».
Это было сказано в январе 1992 г. Президент просил меня и Р.З.Чеботаревского не поднимать вопроса о Крыме и Севастополе на Верховном Совете. Мы заверили его, что вопрос поставим завтра же. И действительно, внесли проект постановления по решениям 1954 г. в отношении Крыма, признавая их изначально неконституционными. Сожалею, что, когда мы преодолели сопротивление нигилистического антинационального лобби, Р.И. Хасбулатову удалось «в довесок» вбить в текст постановления второй пункт, но тем не менее постановление было принято. Через год, в 1993 г., мы дополнительно, отдельно приняли решение Верховного Совета России по Севастополю.
Отклоняя январский 1992 г. призыв Верховного Совета Российской Федерации одновременно с Россией рассмотреть вопрос о конституционности решений 1954 г., Верховный Совет Украины расценил это обращение как дестабилизирующее общественно-политическую ситуацию на Украине и в России. Аргументы украинской стороны не выдерживают критики. В заявлении имеется ссылка на ст. 6 Договора между УССР и РСФСР от 19 ноября 1990 г., в которой стороны признают и уважают территориальную целостность РСФСР и УССР «в ныне существующих в рамках СССР границах». Речь идет о двух республиках, входивших в состав одного и того же федеративного государства. В настоящее время положение коренным образом изменилось, поскольку субъекты данного Договора стали независимыми, суверенными государствами.
Среди основных аргументов, которыми Украинская Сторона оперирует в обоснование своих прав на территорию Крыма, также следует упомянуть:
- ст. 5 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г., о признании и уважении взаимной территориальной целостности и неприкосновенности существующих границ в рамках Содружества;
- Алма-атинскую декларацию от 21 декабря 1991 г., подтвердившую этот подход;
- ст. 3 Устава СНГ от 22 января 1993 г., закрепившую среди взаимосвязанных и равноценных принципов отношений внутри СНГ как нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных приобретений, так и территориальную целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории;
- Декларацию о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств– участников СНГ от 15 апреля 1994 г.
Все эти аргументы «не работают», поскольку юридически значимых документов, включивших Крым или Севастополь в состав государственной территории Украины, не существует. Цессия (передача суверенитета от одного государства другому по соглашению между ними) требует заключения между соответствующими государствами международного договора, который должен отвечать всем основным принципам современного международного права.
Несостоятельны и другие ссылки, в том числе на Хельсинкский Заключительный акт. Хельсинкский акт специально зафиксировал принцип, согласно которому государства-участники «считают, что их границы могут изменяться в соответствии с международным правом мирным путем и по договоренности».
Руководство Украины отрицает российский суверенитет над Крымом, не признавая фактически этой проблемы вообще. Действительно, односторонняя территориальная претензия не образует территориального спора. Но Международный суд ООН, характеризуя межгосударственный спор, заявил: «Недостаточно одной стороне в спорном деле заявить, что спор ее с другой стороной существует. Простого заявления недостаточно для доказательства наличия спора так же, как и простого отрицания недостаточно для доказательства того, что такого спора не существует».
Тем более, что юридическая наука знает лишь три случая односторонних территориальных претензий со стороны государства, не осуществляющего никаких государственных функций или других соответствующих актов над претендуемой территорией. Это случаи, когда территория: