В первой главе «Теоретические основы анализа управления социально-экономическим развитием муниципальных образований» раскрывается сущность и основные составляющие развития, дается определение социально-экономического развития муниципального образования, выделяются ключевые характеристики этого процесса. Предлагается типология подходов к содержанию управления развитием и авторское определение управления местным развитием. Рассматривается система управления развитием муниципального образования, особое внимание при этом обращается на новые требования, предъявляемые к управлению развитием, в первую очередь, на изменение роли участвующих в нем субъектов. Уточнены основные термины, используемые при проведении анализа управления развитием, раскрывается содержание и выделяются достоинства и недостатки международных, федеральных, региональных и муниципальных методик, применяемых для оценки управления социально-экономическим развитием.
Различное понимание сущности развития неизбежно отражается на характере управления социально-экономическим развитием муниципального образования, что отражено в предлагаемой нами типологии подходов к определению содержания управления социально-экономическим развитием (таблица 1).
Социально-экономическое развитие муниципального образования - это управляемый процесс качественного изменения социальной и экономической сфер, не ухудшающий состояние окружающей среды и приводящий к улучшению условий жизни населения, то есть дающий возможность местным сообществам более полно удовлетворять свои потребности с меньшими затратами.
Качественный подход в наибольшей степени отвечает современным тенденциям развития социально-экономических отношений, отражая значимость участия всех заинтересованных субъектов в повышении качества жизни населения и сохранении среды обитания.
Таблица 1 – Типология подходов к определению содержания управления социально-экономическим развитием
| № п/п | Подход | Субъекты воздействия (управления) | Результаты |
| 1 | Объективный (эволюционный) | Не рассматриваются | Определенные изменения, которые могут быть как положительными, так и отрицательными |
| 2 | Командно-административный | Государственные органы (отраслевые министерства и ведомства) | Удовлетворение потребностей отраслевых министерств и ведомств, плановая застройка территории |
| 3 | Хозяйственный (инфраструктурный) | Муниципальные органы | Развитие инфраструктуры, повышение эффективности хозяйственной деятельности и управления муниципальной собственностью |
| 4 | Комплексный | Различные субъекты (в первую очередь, государственные и муниципальные органы власти) | Достижение определенного уровня развития для удовлетворения потребностей населения и государства на данной территории |
| 5 | Качественный | Множественность субъектов/стейкхолдеров (государственные и муниципальные органы власти, население и предпринимательский сектор) | Улучшение благосостояния населения (более полное удовлетворение потребностей), вовлечение его в управление и сохранение среды обитания |
Для успешной адаптации к изменениям во внешней и внутренней среде муниципального образования необходима корректировка традиционных функций, выполняемых субъектами управления местным развитием, их дополнение новыми, соответствующими современной модели «совместного управления» (таблица 2).
Основными инструментами управления развитием являются Концепция и Программа. На практике часто наблюдается отождествление планирования и программирования, что снижает эффективность использования этих управленческих инструментов. Концепция социально-экономического развития муниципального образования должна строиться с учетом современных принципов стратегического планирования, что позволяет в полной мере использовать потенциал муниципального образования и задействовать все имеющиеся ресурсы, включая социальный капитал, и на основе четкого представления о состоянии объекта управления, возможных изменениях во внешней среде, открывающих новые возможности развития или создающих угрозы.
Таблица 2 – Субъекты управления местным развитием
| № | Субъекты | Традиционные функции | Каким должно быть участие в управлении |
| 1 | Органы государственной власти | Формирование правового пространства, осуществление макроэкономического планирования и контроля | Селективная поддержка приоритетных направлений развития |
| 2 | Администрация муниципального образования | Прогнозирование и планирование развития, решение текущих проблем, контрольные функции | Акцент на эффективное использование имеющегося потенциала развития, организацию взаимодействия субъектов управления, поиск «новых путей развития» |
| 3 | Хозяйствующие субъекты | Удовлетворение потребностей населения в товарах, услугах и рабочих местах, принятие решений по собственной инвестиционной политике | Должны выступать партнерами местных органов власти при разработке и реализации программ развития |
| 4 | Население | Голосование на выборах, выбор типа своего поведения и формы диалога с властью | Переход из состояния объекта воздействия в позицию субъекта |
Управление социально-экономическим развитием муниципального образования - согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании для достижения таких стратегических целей, как: улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды.
В управлении местным развитием должны найти свое отражение новые требования, предъявляемые к стратегическому управлению. Наиболее актуальными для муниципальных образований являются следующие взаимосвязанные факторы: изменение роли субъектов управления, повышение значимости информации, вовлечение население в процесс управления развитием. Важнейшей характеристикой современного управления является ориентация на отход от стандартных решений и поиск оригинальных способов достижения целей, что особенно актуально в условиях усиливающейся дифференциации муниципальных образований по уровню и потенциалу развития.
Активное вовлечение населения в управление развитием способствует повышению качества «управленческого продукта» вследствие ряда факторов. Во-первых, за счет исследования и учета потребностей населения при принятии стратегических решений, что обеспечит положительную оценку процесса развития. Во-вторых, за счет использования такого неисчерпаемого ресурса развития как социальный капитал и творческие способности людей. В-третьих, за счет консолидации местного сообщества, что в дальнейшем может использоваться для более эффективного достижения целей развития. Формы участия населения в управлении муниципальным образованием могут быть пассивными, когда акцент делается только на информирование жителей (встречи с депутатами, прямые телефонные линии с руководителями администрации, публикация нормативно-правовых актов и отчетов об исполнении бюджета) и активными, когда жители участвуют в принятии и реализации управленческих решений (публичные слушания, организация общественных советов и развитие органов территориального общественного самоуправления).
Необходимым условием совершенствования инструментов воздействия местных органов власти на характер изменений, происходящих в локальной социально-экономической системе, является оценка эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования. Как правило, при исследовании эффективности акцент делается на экономическую составляющую. Оценка эффективности управления местным развитием целесообразно требует акцента на социальную составляющую, что отражено в данном нами определении социально-экономического развития муниципальных образований.
Эффективность управления развитием принято оценивать по динамике уровня социально-экономического развития муниципального образования. Существуют различные методики оценки уровня социально-экономического развития, которые можно условно разделить на международные, федеральные, региональные, местные.
К основным достоинствам существующих методик оценки уровня социально-экономического развития, по нашему мнению, относятся возможность получения информации, необходимой для расчета индикаторов, простота проводимых расчетов, наличие интегральных индикаторов, облегчающих сравнительные исследования. Это позволяет проводить регулярную оценку с использованием подобных систем собственными силами муниципальных образований.
Наиболее существенными недостатками мы считаем, во-первых, недостаточное внимание, уделяемое оценке управленческого воздействия на уровень развития; во-вторых, приоритетом большинства рассмотренных методик является оценка экономической составляющей развития, что не отвечает современному пониманию социально-экономического развития, так как не отражает значимость социальных и экологических результатов этого процесса. Кроме этого, к недостаткам мы относим слишком широкий перечень индикаторов, сложность необходимых расчетов, отсутствие интегральных индикаторов, наличие показателей, для расчета которых невозможно получить данные в существующей информационной системе России.
Важным элементом в анализе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований является оценка процесса стратегического планирования и программирования. С этой точки зрения, наиболее детализированной является методика, разработанная в 2001 году Международным центром социально-экономических исследований «Леонтьевский центр».