Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), который был образован еще в 1994 г. Все последние годы (включая и 2004 г.) ФФПР составлял около 14% общего объема налоговых доходов федерального бюджета за исключением доходов от таможенных пошлин (см. табл. 4).
Таблица 4[33]
Показатели Фонда финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации в 1994-2004 гг.
| 1994 г. | 1995 г. | 1996 г. | 1997 г. | 1998 г. | 1999 г. | 2000 г. | 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. | 2004 г. | |
| Объем, млрд. руб.(до 1998 г. - трлн. руб.) | 11,9 | 23,6 | 39,3 | 52,9 | 39,2 | 33,7 | 57,4 | 100,3 | 147,5 | 173,8 | 175,8 |
| Доля в расходах федерального бюджета, % | 6,1 | 8,3 | 9,0 | 10,0 | 7,8 | 5,9 | 6,7 | 8,4 | 7,6 | 7,2 | 6,6 |
| Число регионов, получавших средства Фонда | 78 | 75 | 81 | 76 | 76 | 71 | 70 | 72 | 71 | 71 |
Оценки уровня бюджетной обеспеченности региона использует относительный показатель — так называемые валовые налоговые ресурсы, что позволяет учитывать собственные усилия региональных властей по сбору налогов. Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на данный год среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта. Дотации из ФФПР предоставляются тем регионам, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Перечисление дотаций осуществляется ежемесячно исходя из фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет.
Несмотря на все усовершенствования методика оказания финансовой помощи на цели выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности по-прежнему имеет существенные недостатки. Основной является методика распределения средств ФФПР не утверждена в законодательном порядке[34]. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые, хотя и рассчитываются изначально по указанной методике, могут быть изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это лишает региональные власти возможности прогнозировать величину своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период. На 2004 г. объем ФФПР утвержден в сумме 176 млрд. руб., которые направляются и на дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, и на субсидии на закупку и доставку нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности и субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. Начиная с 2005 г. целевая составляющая ФФПР в качестве обособленной части средств, передаваемых регионам в виде дотаций, будет ликвидирована[35]. Планируется отменить включение целевых средств, направленных на "северный завоз" и компенсацию энерготарифов, в состав ФФПР. Таким образом, фонд будет охватывать только нецелевые дотации. При этом предполагается применение особого порядка перечисления средств ФФПР с учетом сезонной потребности бюджетов в финансировании приоритетных расходов.
2.3. Бюджетная политика Российской Федерации
Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.
Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.
В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие[36]: уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности; уровень выполнения бюджетных обязательств; величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга; объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета; уровень монетизации бюджетного дефицита; величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита; динамику валового внутреннего продукта; уровень безработицы; степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.
В послании Президента РФ Федеральному собранию на 2004 г. поставлена задача удвоения объема ВВП в течение 10 лет. Необходимость решения этой задачи подтверждена и в послании на 2005 г. Названная задача связывается с перспективой роста благосостояния, уменьшения доли населения, находящегося за чертой бедности. В печати неоднократно была представлена информация о весьма настороженном отношении к решению названной задачи федеральных министров - министра финансов и министра экономического развития и торговли. Ими высказывались сомнения в реалистичности поставленной задачи, что нашло отражение и в официальных прогнозах социально-экономического развития на предстоящие три года. Россия в ближайшее время не только не компенсирует "потери" ВВП от недостижения в предыдущие годы среднегодового темпа прироста ВВП на уровне 7,15%, но и в последующие годы не достигнет такого темпа. Об этом говорят все проектировки о унциального прогноза, согласно которому даже при оптимистическом сценарии прирост ВВП в 2005-2007 гг. будет достигнут соответственно 6,3; 6,1; 5,5%.
Как же подчинена решению этой задачи концепция проекта федерального бюджета на 2005 г., какие меры требуется принять безотлагательно?
Вот уже пять лет федеральный бюджет (и бюджет расширенною правительства, включающий все уровни бюджетной системы, в том числе государственные внебюджетные фонды) фактически является профицитным. На 2000 г. профицит в законе о бюджете не предусматривался, но был достигнут
Эффективная бюджетная политика государства невозможна без быстрого роста социально и технологически ориентированных государственных расходов благодаря которым государство способно придать необходимую направленность всей промышленной политике, изменить структуру производства с учетом реальностей международной конкуренции и собственных потребностей Активная структурная политика государства может потребовать планирования дефицитов бюджетов. Предусматриваются наиболее щадящие источники покрытия дефицита, перераспределяются первичные доходы, которые традиционно менее эффективны, используется институт государственного внутреннего долга. Как показал опыт 1990-х гг., особенно активными в приобретении ценных бумаг были владельцы финансовых ресурсов, не имеющие опыта рискового инвестирования, но желающие получать твердые проценты на предоставленный в кредит капитал.
В связи с постепенным ослаблением кризиса в бюджетной практике России с 2000 г. ежегодно предусматривается растущий профицит (табл. 6) Конечно, теперь поступление налогов существенно улучшилось Прежде нередко ситуация складывалась очень тяжелая. Относительно объема ВВП дефицит федерального бюджета в 1994 г. достиг максимума (10 5%) Иначе не могло и быть. Глубочайший спад производства, изображаемый графически в виде пропасти на неровной местности, сопровождался резким снижением рентабельности производства, ростом процентных расходов, низкой доходностью местных бюджетов и неудовлетворительной собираемостью итогов вследствие развития бартерной формы расчетов.
Таблица 6
Доходы, расходы, дефицит (профицит) федерального бюджета (в % к ВВП)
| Год | Доходы | Расходы | Дефицит (-) Профицит (+) |
| 1993 | 14,9 | 20,6 | -5,5 |
| 1994 | 13,4 | 23,4 | -10,0 |
| 1995 | 15,1 | 17,9 | -2,8 |
| 1996 | 14,9 | 18,6 | -3,7 |
| 1997 | 13,9 | 17,6 | -3,7 |
| 1998 | 11,9 | 17,2 | -5,3 |
| 1999 | 12,9 | 14,0 | .- 1,1 |
| 2000 | 16,0 | 14,6 | 1,4 |
| 2001 | 17,6 | 14,7 | 2,9 |
| 2002 | 19,4 | 17,8 | 1,6 |
| 2003 | 18,5 | 18,0 | 0,5 |
| 2004 | 17,9 | 17,4 | 0,5 |
| 2005 | 17,8 | 16,3 | 1,5 |
| 2006 | 18,4 | 17,1 | -1,3 |
В абсолютном выражении показатели сбалансированности консолидированного и федерального бюджета представлены в таблице 7.
Ставшая фактом "смена знака" на противоположный в бюджетной политике, курс на формирование профицита федерального бюджета создают иллюзию, будто бюджетная сфера профинансирована так хорошо, что еще остаются лишние средства. В действительности все хуже, чем преподносится в офицыальных документах.