Принятый в конце 1997 г. Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" был шагом вперед на пути укрепления финансовой базы муниципальных образований. Закон установил минимальную величину отчисления ведущих регулирующих налогов в местные бюджеты: не менее 50% налога на имущество, 50% подоходного налога, 5% налога на прибыль, 10% НДС, 5% акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия. Недостаток существующего положения заключается, на наш взгляд, во-первых, в том, что Закон устанавливает доли отчислений в среднем по субъекту федерации, то есть одному муниципалитету может быть оставлена большая, а другому меньшая доля каждого из перечисленных налогов. Во-вторых, нормативы "расщепления" целесообразно установить по всем регулирующим налогам, а не только определенной их части. Эти нормативы, по опыту Федеративной Республики Германии, должны устанавливаться на достаточно длительный (не менее 3 лет) срок и быть едиными на всей территории Российской Федерации. В Законе "О федеральном бюджете на 1999 год" например четко указано, что налог на землю и арендная плата за землю городов и поселков распределяются между уровнями бюджетной системы следующим образом: в федеральный бюджет - 30%, в бюджет субъектов РФ - 20%, в бюджеты городов и поселков - 50%.
Закрепление на долговременной основе нормативов налоговых поступлений за местными бюджетами будет содействовать усилению заинтересованности органов местного самоуправления в хозяйственном развитии территорий и сборе регулирующих налогов.
Говоря о необходимости долгосрочного законодательного закрепления за местным самоуправлением регулирующих видов налогов, мы вместе с тем считаем неприемлемыми выдвигаемые предложения о том, чтобы разрешить муниципальным образованиям устанавливать надбавки к федеральным и региональным налогам, которые поступали бы непосредственно в местные бюджеты(2). Это приведет к усилению налогового пресса на предприятия, вступит в противоречие с Налоговым кодексом, одной из целей которого является ограничение местного самоуправства в налогооблажении субъектов хозяйствования.
2. Укрепление доходной базы муниципальных образований
Для укрепления финансовой базы органов местного самоуправления необходим тщательный анализ их доходов и расходов, изыскание дополнительных резервов увеличения доходов. Все российские города имеют сравнительно низкие доходные части бюджетов по сравнению с американскими и западноевропейскими городами: Нью-Йорк имеет ежегодный бюджет развития равный 5000 долларов на 1 жителя, Москва - 900 долларов, Омск - 290 долларов (до 17 августа 1998 г.).
О динамике и структуре доходов бюджета Омска дают представление данные табл. 2.
Таблица 2.
Динамика и структура доходов бюджета Омска за 1995 - 1998 гг., деноминир. руб.
| Статьи доходов | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | ||||
| Сумма | Сумма | Сумма | Сумма | |||||
| (тыс.руб.) | в % | (тыс.руб.) | в % | (тыс.руб.) | в % | (тыс.руб.) | в % | |
| Доходы всего: | 908484,4 | 100 | 1957168,0 | 100 | 2199431,9 | 100 | 2111000,0 | 100 |
| Из них: | ||||||||
| Налог на прибыль | 320814,4 | 35,4 | 625831,0 | 31,9 | 262904,0 | 12,0 | 223533,1 | 10,5 |
| Подоходный налог (удерживаемый предприятиями и налоговыми органами | 135993,0 | 14,9 | 247252,0 | 12,6 | 260705,0 | 11,8 | 378042,0 | 17,9 |
| Налоги, введенные городским Советом | 2500,0 | 0,2 | 152000,0 | 7,8 | 839063,0 | 38,2 | 410534,0 | 19,5 |
| Плата за недра | 686,0 | 0,01 | 300,0 | 0,01 | 119,0 | 0,01 | 300,0 | 0,01 |
| Налог на имущество | 76560,0 | 8,6 | 205853,0 | 10,5 | 312315,0 | 14,1 | 244925,0 | 11,7 |
| Налог на добавленную стоимость | 94660,0 | 10,4 | 288264,0 | 14,7 | 278882,0 | 12,6 | 120794,4 | 5,8 |
| Акцизы | 65000,0 | 7,2 | 94,817,0 | 4,8 | 52805,1 | 2,4 | 6909,0 | 0,3 |
| Доходы от приватизации | 6000,0 | 0,69 | 7437,0 | 0,39 | - | - | 2288,0 | 0,09 |
| Земельный налог | 44944,0 | 4,9 | 44532,0 | 2,3 | 66000,0 | 3,0 | 67708,5 | 3,2 |
| Специальный налог | 25894,0 | 2,8 | 5102,0 | 0,3 | - | - | - | - |
| Прочие налоги, сборы и др. поступления | 135433,0 | 14,9 | 276508,0 | 14,2 | 76758,8 | 3,5 | 602476,0 | 28,5 |
| Неналоговые (кроме приватизации) доходы | - | - | 9172,0 | 0,5 | 49880,0 | 2,3 | 53534,0 | 2,5 |
В общей сумме доходов городских бюджетов целесообразно выделить ведущие по удельному весу налоги и обратить главное внимание улучшению собираемости этих налогов, повышению налогооблагаемой базы по ведущим налогам. В бюджете Омска такими налогами являются налог на прибыль, подоходный налог, налог на имущество. Что касается местных налогов, то в соответствии с Налоговым кодексом их перечень теперь резко сокращен, а компенсирующий их сокращение налог с продаж является региональным налогом.
В Омске особенно низкими в сравнении с другими городами являются доходы от налога на прибыль, а это свидетельствует о том, что кризис деловой активности здесь более глубокий, чем в других регионах. Так, сбор налога на прибыль на 1 жителя в Казани составлял в 1997 г. 114,4 доллара, в Петрозаводске - 67 долларов, а в Омске всего 31 доллар.
За 1995 - 1998 гг. налог на прибыль снизился в бюджете Омска с 320814,4 тыс. руб. до 223533,1 тыс. руб., т.е. в 1,4 раза, а в абсолютной сумме на 92281,3 тыс. руб.
Большое значение для увеличения сборов налога на прибыль имеет укрепление налоговой дисциплины, уменьшение и искоренение расчетов "наличкой", по бартеру и т.п. Но главным фактором увеличения поступлений этого налога и непосредственно связанных с деловой активностью других налогов (НДС, акцизов, подоходного налога) является подъем материального производства.
Радикал-реформаторы первых лет открыли рынки России для беспрепятственного доступа зарубежных товаров в целях повышения конкурентоспособности отечественных изделий, а в результате рухнуло незащищенное и не поддержанное государством отечественное производство. Поэтому выход видится в том, что всемерно поддерживать и развивать отечественное производство при активном участии региональных и местных органов власти. Качество отечественных автомобилей, телевизоров, стиральных машин пока ниже зарубежных, но они пользуются при более низких ценах определенным спросом, их производство увеличивает занятость население и налоговые поступления(1).
Валютные ресурсы целесообразно использовать не столько для импорта готовых изделий, сколько на приобретение за рубежом новых технологий, оборудования, лицензий для производства таких изделий. Необходимо создать и более благоприятные условия для зарубежных инвестиций в развитии материального производства, используя опыт Новгородской области, опыт Китая и других стран.
Целесообразно выделить сектор экономики, дающий наибольшие поступления в бюджет, и создать этому сектору благоприятные условия для развития. В Омске таким сектором является нефтепереработка. Значительные перспективы с подъемом сельского хозяйства открываются в городе для переработки сельхозпродукции, пищевой промышленности.
Ряд экономистов предлагают анулировать долги предприятий бюджетам разных уровней с тем , чтобы дать возможность предприятиям подняться "встать на ноги", так как более половины предприятий убыточны. Нам представляется предпочтительным вместо списания долгов другой вариант: трансформировать задолженность предприятий бюджету в пакеты акций, передаваемых региональным и местным органам власти. Последние могли бы или продать их, или при достаточно ёмком пакете акций активно участвовать в управлении этими предприятиями.
Другое направление увеличения доходов местных бюджетов - совершенствование законодательства о налоговых льготах, во многих случаях не стимулирующих развитие производства, а являющихся лишь дополнительной лазейкой для уклонения от налогов и коррупции. Так, закон об оффшорных зонах в нынешнем виде дает возможность для целого ряда предприятий Омска, зарегистрированных в Горно-Алтайске или Элисте, легального ухода от налогов. Закон наносит значительный финансовый ущерб многим регионам и не оказывает сколь-нибудь заметного положительного влияния на развитие реального сектора экономики России. Налоговые льготы для одних означают повышение налоговых ставок для других. Вместе с тем неправомерно было бы отменять всякие льготы вообще, так как с помощью льгот государство может активно воздействовать на социально-экономические процессы. К примеру, за последние годы резко снизился объем инвестиций в развитие производства, прежде всего реального сектора экономики. Банки весьма неохотно выдают долгосрочные кредиты из-за значительного кредитного риска. Так, в общем объеме кредитных ресурсов "Омскпромстройбанка" долгосрочные кредиты составляли в последние годы только 4 - 5%. Увеличению инвестиций в развитие реального сектора экономики способствовала бы, на наш взгляд, такая льгота, как освобождение банков от налога на прибыль, получаемую от долгосрочных кредитов.
Неправильным является положение, когда предприятие, осуществляющее свою производственную деятельность на одной территории, используя природные, трудовые ресурсы, инфраструктуру данной территории, платит основные налоги по месту регистрации предприятия, например, в Москве. Налоги должны платиться по месту основной деятельности, а не регистрации предприятия.