В условиях, когда большинство субъектов РФ являются получателями федеральной финансовой помощи, федеральное законодательство не определяет, какая часть этих трансфертов должна идти в муниципальные бюджеты. Это решение полностью отдано на усмотрение региональных органов власти, которые, естественно, не заинтересованы в том, чтобы делиться с муниципалитетами свободными финансовыми ресурсами. То же самое происходит с федеральными налогами, расщепляемыми между уровнями бюджетной системы в порядке так называемого "регулирования".
В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20 - 25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут львиную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора. В этих условиях главными источниками доходов для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий и на добавленную стоимость. Но что данная "подпитка" не контролируется муниципалитетами: руку на "рубильнике" держит администрация региона. Именно она определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год. В условиях, когда региональные элиты лишились прямого административного контроля за местными властями, финансовые рычаги оказываются единственным доступным им средством для того, чтобы держать в повиновении муниципалитеты. Это гораздо легче и привычнее, чем осваивать более цивилизованные способы контроля, например судебно-правовые.
В результате местные власти, как правило, не имеют представления о том, на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но и в самом ближайшем будущем. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность — важнейшее условие социально-экономического развития территорий. Множество российских муниципалитетов сегодня располагают хорошим и средним экономическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции и в большинстве своем вынуждены перебиваться от одного финансового года к другому на подаяние, именуемое региональными трансфертами.
Попытка ограничить этот произвол была предпринята в Законе "О финансовых основах местного самоуправления в РФ". Основная идея Закона заключается в том, что определенные "дозы" централизованной финансовой "подпитки" (то есть доли отчислений от федеральных налогов) закрепляются за местными бюджетами на постоянной основе. Каждому субъекту Федерации предлагается в соответствии с объективной методикой и с использованием фиксированной формулы закрепить за муниципалитетами в среднем по его территории не менее 50% подоходного налога с физических лиц, не менее 5% налога на прибыль, 10% НДС и 10% акцизов. По замыслу разработчиков Закона, закрепление должно осуществляться дифференцированно; богатое муниципальное образование может получить в постоянное пользование меньшую часть отчисления от федерального налога, нежели бедный сельский район. Сверх этих долей субъекту РФ предоставлено право устанавливать отчисления на временной основе. Это означает, что сверх своего "кровного" процента богатый город получит на следующий год, допустим, 10% от того же налога на прибыль, а еще через год эта величина изменится в большую или меньшую сторону. Полностью избежать такого рода регулирования невозможно до тех пор, пока между территориями сохраняются резкие перепады экономических потенциалов. Но ограничить объем средств, подлежащих регулированию, сузить возможность манипуляций со стороны региональных администраций — и сделать все это за счет увеличения собственной доходной базы местных бюджетов — в этом и состоял замысел авторов Закона.
Законом задается целый ряд стратегических направлений развития института местных финансов. Самым важным из них, безусловно, является ограничение возможности коррупции и финансовых злоупотреблений на местном уровне. Разработчики Закона сознательно исходили из следующей установки: органы местного самоуправления не должны заниматься предпринимательской деятельностью, их энергия должна быть направлена на то, чтобы создавать условия для развития предпринимательства на своих территориях. В соответствии с этой установкой Закон дает муниципалитетам больше прав для осуществления собственно властных функций, например, предоставляя им право создавать налоговую службу для сбора местных налогов, местное казначейство для более четкого исполнения своих бюджетов и т.п. Но в то же время он отнимает у местных властей целый ряд прав коммерческого характера. Наступление на коррупцию осуществляется в законопроекте по следующим основным направлениям.
1. Существенно урезаны возможности нецелевого использования средств местными властями. С этой целью проводится курс на полный отказ от использования внебюджетных фондов, которые сегодня являются самым бесконтрольным сегментом финансовой системы страны. Ограничены возможности участия местных властей во всевозможных финансовых рисках — от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков. Установлены предельно допустимые размеры муниципальных займов.
2. В Законе содержится требование размещать муниципальный заказ исключительно на основе открытого конкурса. Данное положение не только возводит дополнительный заслон против муниципальной коррупции, но и закладывает законодательную базу под коммунальную реформу. В настоящее время, в развитие данного положения Государственная Дума приняла Закон «О муниципальном заказе».
3. Расширяются возможности контроля за финансовой деятельностью местных властей. Государство вправе контролировать соблюдение ими налогового и бюджетного законодательства, проверять обоснованность предоставления муниципалитетам финансовой помощи, следить за надлежащим использованием субвенций. Но усиливается не только государственный контроль. Депутаты местных собраний получают более широкие права по контролю за финансовой деятельностью администраций.
Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» был принят 27 сентября 1997 г. В настоящее время уже можно сделать ряд выводов о его реальном исполнении.
Во-первых, разработчики заложили в Закон слишком сложную технологию работы с местными финансами. Практически ни в одном регионе не была сформирована методика закрепления за муниципалитетами долей федеральных налогов и распределения между ними трансфертов. Впрочем, представить себе такую методику было бы крайне сложно в условиях отсутствия федерального закона о минимальных социальных стандартах, к которому отсылает не только Закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ», но и базисный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Во-вторых, ошибкой разработчиков была недооценка крайне негативного отношения региональных органов власти к местному самоуправлению вообще и к его конкретным представителям в особенности. Эта недоброжелательность выразилась, например, в том, что финансовые органы многих субъектов РФ решили оставить муниципалитетам-донорам отчисления от федеральных налогов в соответствии с минимальными размерами, указанными в Законе, одновременно лишив их отчислений в порядке регулирования. В этих и во многих других случаях требования Закона просто игнорировались региональными властями. Ведь наряду с долями федеральных налогов, закрепляемыми за местными бюджетами на постоянной основе, Закон предполагает традиционную практику ежегодного установления нормативов отчислений в местные бюджеты по тем же самым федеральным налогам. То, что администрации и законодательные собрания регионов неожиданно "забывают" об этой практике, свидетельствует о крайне низкой готовности региональных властей к кооперации с муниципалитетами. Примеры недоброжелательности и нежелания сотрудничать с органами местного самоуправления можно продолжить.
Реакция федерального законодателя на трудности, связанные с реализацией Закона "О финансовых основах местного самоуправления", была неоднозначной и противоречивой. С одной стороны, комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления подготовил поправки в Закон, призванные устранить наиболее очевидные его несовершенства. С другой стороны, комитетом Государственной Думы по бюджету совместно с правительством был разработан Бюджетный кодекс, который не решает ни одной из специфических и болезненных проблем местных финансов.
Однако самый болезненный удар по местным финансам был нанесен летом 1998 года, когда по инициативе правительства Кириенко был принят ряд налоговых законов и общая часть Налогового кодекса. Эта недружественная по отношению к местному самоуправлению акция правительства привела к следующим результатам:
· сократились общие поступления от местных налогов;
· была практически ликвидирована налоговая инициатива местных властей;
· резко возросла зависимость местного самоуправления от финансовых решений региональных властей.
Все это означает, что местная доходная база стала еще менее стабильной. Наиболее опасной с точки зрения самостоятельности местных бюджетов явилась инициатива по внесению изменений в Закон «Об основах налоговой системы», предусматривающих введение налога с продажи отмену в связи с этим большинства местных налогов, в числе которых были существенно важные, например, сбор за право торговли и ряд других. Они служили очень серьезным пополнением местных бюджетов. Поступления от налога с продаж распределяются по этому Закону в пропорции 40% (региональный бюджет) к 60% (местный). Экспертами уже подсчитано, что убытие местных налогов далеко не везде компенсируется введением налога с продаж. На многих территориях, особенно сельских, большой объем продаж совершается на розничных рынках, т.е. проходит мимо кассовых аппаратов. Таким образом, местные бюджеты, на которых лежит основное бремя расходов по финансированию социальной сферы (школы, зарплаты учителям, врачам и т.д.), резко теряют свои привычные финансовые поступления.