В условиях создания двухуровневой банковской системы РФ и расширения самостоятельности региональных и местных бюджетов произошло ослабление контроля за исполнением бюджета. В настоящее время органы казначейства отслеживают движение средств на бюджетных счетах в банковской системе, собирают и анализируют информацию о состоянии государственных финансов, обслуживают совместно с Центральным банком Российской Федерации государственный долг и т.д., что позволяет восстановить необходимый контроль за исполнением бюджета.
I.5. Внебюджетные фонды.
На основании Закона РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” от 10 октября 1991 года органы власти в рамках законодательства РСФСР могут образовывать целевые внебюджетные фонды, обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти.
Внебюджетные фонды - это средства федерального правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включаемых в бюджет.
Формирование внебюджетных фондов осуществляется за счет обязательных целевых отчислений, которые для обычного налогоплательщика ничем не отличаются от налогов. Основные суммы отчислений во внебюджетные фонды включаются в состав себестоимости и установлены в процентах к фонду оплаты труда.
Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются порядок и направления использования денежных фондов.
Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы Российской Федерации, обладают рядом особенностей:
запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;
денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;
формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;
страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, как и налоги, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;
на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонды, распространено большинство норм и положений Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы Российской Федерации”;
денежные ресурсы фондов находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;
расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного на то органа (Правление фонда);
из внебюджетных фондов могут предоставляться субвенции для привлечения дополнительных средств на финансирование инвестиционных проектов и программ (Закон Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 3303-1).
Внебюджетные фонды - это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых потребностей общества и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.
Организационно внебюджетные фонды отделены от бюджетов и имеют определенную самостоятельность. Общие доходы всех внебюджетных фондов в 1995 году оценивались в 90,5 трил. руб., или 63% доходов государственного бюджета.
Обособленное функционирование внебюджетных фондов позволяет оперативно осуществлять финансирование важнейших социальных мероприятий. В отличие от государственного бюджета расходование средств внебюджетных фондов подлежит меньшему контролю со стороны органов законодательной власти. Это, с одной стороны, облегчает их использование, а с другой - дает возможность расходовать средства не в полном объеме. Поэтому в целях усиления контроля за расходованием средств внебюджетных фондов ставится вопрос о консолидации некоторых из них в бюджете с сохранением целевой направленности их расходов.
Начиная с 1992 года в Российской Федерации создано и действует большое количество внебюджетных фондов. В зависимости от уровня управления внебюджетные фонды подразделяются на государственные (федеральные) и региональные; по целевому назначению - на экономические и социальные. Общее число федеральных внебюджетных фондов в 1996 году составило около 40, из них основные социальные фонды - Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. К экономическим относятся Российский фонд технологического развития и отраслевые внебюджетные фонды НИОКР, финансовые фонды поддержки отраслей, фонды финансового регулирования, инвестиционные фонды и другие.
Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года и введен в действие с 1 января 1992 года постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991года № 2122-1.
ПФР создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением.
Бюджет Пенсионного фонда образуется в основном из страховых взносов субъектов пенсионного страхования, к которым относятся: предприятия-работодатели, фермерские хозяйства, физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей, частные охранники, нотариусы, занимающиеся частной практикой и др. Все они должны зарегестрироваться в качестве страхователей у уполномоченных ПФР в районах и городах.
Тариф взносов на социальное страхование, уплачиваемых работодателями и гражданами в ПФР, определяется ежегодно законодательством РФ по представлению правления Пенсионного фонда.
Пенсионный фонд используется на выплату: пенсий по возрасту; инвалидности; при потере кормильца; за выслугу лет; пенсий военнослужащим, а также пособий: на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет; одиноким матерям; на детей, инфицированных вирусом иммунодефицита; пострадавшим на Чернобыльской АЭС; материальной помощи престарелым и инвалидам. В условиях инфляции пенсии гражданам пересматриваются в сторону повышения также за счет Пенсионного фонда. ПФР финансирует различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров, детей. Временно свободные средства фонда могут быть вложены в ценные бумаги.
Как было уже сказано, существует много внебюджетных фондов, созданных для различных целей:
Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС) был создан в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования, он является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением.
Государственный фонд занятости населения Российской Федерации образован для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения.
Фонд обязательного медицинского страхования создан и предназначен для аккумулирования финансовых средств и обеспечения стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования.
Российский фонд технологического развития и отраслевые внебюджетные фонды НИОКР созданы для осуществления координации деятельности по разработке, финансированию и реализации комплексных и целевых научно-технических программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
Все внебюджетные фонды действуют в соответствии со своей целевой направленностью и играют важную роль в экономическом развитии государства.
I.6. О проекте Бюджетного кодекса.
В настоящее время в нашей стране, как известно, создана и применяется определенная правовая база для составления, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, контроля за целевым и рациональным использованием соответствующих средств. Однако эта база еще далека от совершенства, и ее существенное улучшение может быть связано с принятием такого законодательного акта, как Бюджетный кодекс Российской Федерации. Он призван не просто “интегрировать” действующие ныне законы и нормативные документы, но и ликвидировать имеющиеся в них пробелы и проблемы, едва ли не главными из которых являются дефицит правообеспеченности статуса федеральных и региональных субъектов бюджетного процесса, недостаточная правовая урегулированность межбюджетных отношений.
Перечисленные проблемы должны, по-видимому, решаться на основе применения принципов бюджетного федерализма. Между тем в проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятом в первом чтении Государственной Думой, они задействованы явно недостаточно.
“Бюджетный федерализм - отношения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований”. Такое определение бюджетного федерализма дается в проекте Бюджетного кодекса. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации и населения. Иначе говоря, идеология современной бюджетной реформы должна быть основана на том, что принципы бюджетного федерализма пронизывают не только распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а весь бюджетный процесс, его стадии и уровни бюджетной системы: распределение бюджетных полномочий, участие субъектов Российской Федерации в рассмотрении и утверждении федерального бюджета; систему административного исполнения бюджетов всех уровней; контроль за исполнением бюджетов; бюджетное регулирование. По идее, перечисленные выше аспекты должны найти свое отражение в Бюджетном кодексе и стать основными принципами при формировании бюджетов всех уровней.