Государственный университет – Высшая Школа Экономики
Факультет: «Юриспруденция»
Кафедра: «Микроэкономика»
Эссе на тему: «Реформа системы регулирования «естественных монополий»
Студента дневного отделения Слепкова А. В. (гр. 120)
Научный руководитель Моргунов В. И.
Москва, 1998 г.
Реформа системы регулирования «естественных монополий»
Монополия – это рыночная структура, в которой одна фирма является поставщиком на рынок продукта, не имеющего близких субститутов (заменителей).
Существует несколько видов монополии: закрытая монополия, естественная монополия и открытая монополия. Естественная монополия – отрасль, в которой долгосрочные средние издержки достигают минимума только тогда, когда одна фирма обслуживает весь рынок целиком. В такой отрасли минимальный эффективный масштаб производства товара близок (или даже превосходит) то количество, на которое рынок предъявляет спрос по любой цене, достаточной для покрытия издержек производства. В данной ситуации разделение выпуска между двумя или большим количеством фирм приведет к тому, что масштабы производства каждой будут неэффективно малы. С естественными монополиями, в основе которых лежит экономия на масштабах производства, тесно связаны монополии, базирующиеся на владении уникальными природными ресурсами (типа бериллиевой шахты, принадлежащей фирме «Браш Уэллман»).
Теперь о самой реформе.
С самого начала осуществления радикальной экономической реформы одним из наиболее актуальных вопросов экономической политики было обеспечение условий для развития конкурентных отношений между предпринимателями. Конкуренция — одно из фундаментальных условий нормального функционирования рыночной экономики. Если она ограничена или отсутствует, ни приватизация, ни отпуск цен, ни ограничение полномочий органов государственного управления не смогут заставить предпринимателей рационально хозяйствовать. Сторонники реформ прекрасно это понимали и обеспечили появление в стране соответствующих регулирующих органов (антимонопольный комитет) и закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.
В 1994 г. стала вполне очевидной необходимость особого регулирования некоторых жизненно важных для национальной экономики сфер деятельности, монополизированных либо в силу запрета на приватизацию, либо в связи с трудностями переходного периода (необходимость оказания поддержки населению по целому ряду коммунальных и транспортных услуг, непроработанность вопросов рыночного использования единых систем транспортировки людей, грузов, энергоносителей и энергии).
Предприятия, осуществляющие такую деятельность, стали называть естественными монополиями, а особый подход к их регулированию был закреплен специальным законом. Уже этим законом предусматривалась разработка обоснованных тарифов на услуги естественных монополий и подготовка к переводу их на работу в условиях рынка.
Однако прошедшие три года не позволили достичь необходимой степени регулирования сферы деятельности естественных монополий. Несмотря на постепенное изменение институциональной структуры энергетики, связи и газовой промышленности, на множество разрозненных решений, посвященных регулированию тарифов монополистов, естественные монополии все в большей мере становились субъектами, тормозящими нормальное развитие российской экономики, наносящими ей (и косвенно себе же) прямой ущерб.
Меры, предусмотренные Указом Президента РФ от 28.04.97 №426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий», давно назрели, их осуществление является важным шагом вперед по обеспечению перехода российской экономики на рациональные методы хозяйствования, по развитию конкуренции и рыночных отношений. Параллельно должны быть устранены связанные с деятельностью естественных монополий факторы, сдерживающие экономическое развитие предприятий, создающие почву для необоснованного пользования социальными льготами.
Указ предписывает Правительству РФ разработать в первом полугодии программу мер по реформе в сферах естественных монополий и одобряет прилагаемые основные положения, определяющие направленность, содержание и этапность проведения реформы.
Основные положения, хотя и являются согласно указу промежуточным документом, но довольно подробно излагают план преобразования четырех отраслей, представляющих естественные монополии: электроэнергетики, газовой промышленности, железнодорожного транспорта и электросвязи. Сразу отметим, что, следовательно, реформировать собираются не всех естественных монополистов. Сегодняшние проблемы антимонопольного регулирования имеют примерно такие же свойства и для сферы водоснабжения, и для почтовой связи, и для поставок целого ряда товаров (услуг) во многих регионах.
Избранные для первоочередного реформирования отрасли отнюдь не равнозначны. Железнодорожный транспорт по-прежнему является единой государственной отраслью. Газовая промышленность преимущественно представлена одним акционерным обществом РАО «Газпром», 35% акций которого сохранены за государством, но находятся в доверительном управлении руководства РАО. Дочерние общества РАО полностью им контролируются и осуществляют отдельные функции, обеспечивающие стабильность газодобычи, транспортировки и потребления газа (геологоразведка, комплектация и снабжение, машиностроение и др.).
Наиболее сложна структура электроэнергетической отрасли. Доминирующее положение в ней занимает РАО «ЕЭС России» – акционерное общество холдингового типа, контролирующее значительную часть электростанций, межсистемные линии электропередачи, региональные электроснабжающие компании и АО «Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России». В «Основных положениях…» указывается, что статус этой компании неизбежно создает внутренние противоречия ее интересам при переходе к конкурентным отношениям в электроэнергетике. Тем более, что преобразование институциональной структуры отрасли осуществлялось далеко не бесконфликтно.
Например, атомные электростанции Минатома не входят в систему РАО «ЕЭС России», но передают выработанную энергию в сеть, принадлежащую РАО, и вынуждены мириться с ее условиями и ценами. Это чистый пример монополии потребителя, т.е. монопсонии, и проигрывают здесь, безусловно, атомщики. В электросвязи структура отрасли более однородна и приспособлена к развитию конкурентных отношений: обслуживание магистральных и зоновых сетей осуществляет АО «Ростелеком», а непосредственно услуги связи предоставляют пользователям отдельные акционерные предприятия отрасли.
Несмотря на существенные различия внутренних институциональных структур, для всех перечисленных отраслей типичны такие явления, как весьма значимый уровень задолженности дебиторов, а также и самих монополистов перед бюджетом, высокий уровень издержек при низкой рентабельности, завышение тарифов на предоставляемые услуги, нарушение принципов свободного ценообразования с явно прослеживаемой тенденцией занижения тарифов по услугам для населения и государственных организаций за счет их завышения по услугам для прочих юридических лиц (называемое в «Основных положениях...» «перекрестным субсидированием»).
Главные цели преобразований определяются после констатации основных характеристик процессов экономического развития естественных монополий и зависящих от них потребителей их услуг. При этом отмечено как значение их деятельности для поддержки стабильности в первые годы радикальной реформы, так и необходимость их решительного преобразования в настоящее время. Целевой раздел «Основных положений…» называет более десятка основных общих задач структурной реформы, но все они в концентрированном виде перечислены тремя формулировками указа: усиление контроля за деятельностью естественных монополий, их структурная перестройка и приватизация выделяемых из монополий предприятий.
Для каждой из затрагиваемых четырех отраслей цели конкретизируются в зависимости от степени их приближения к внутренней структуре, позволяющей развивать конкурентные отношения, и от степени значимости конкретной отрасли для экономики РФ. Так, к более монополизированным газовой промышленности железнодорожному транспорту предъявлены вдвое более короткие целевые разделы «Основных положений...», чем к обладающей более разветвленной структурой электроэнергетике.
Программа конкретных действий намечена также для каждой из отраслей в расчете на три этапа: 1997; 1998 и 1999 — 2000 гг. Естественно, наиболее полно прописан первый этап. Третий везде намечен лишь в общих чертах, исходя из предположения о том, что до 2000 г. удастся реформировать монополии по плану и обеспечить в сфере их деятельности свободную конкуренцию ряда независимых хозяйствующих субъектов. Для электросвязи предполагается достижение указанной главной цели всего лишь в два этапа.
На первом этапе для всех отраслей предусматривается проведение значительной работы по совершенствованию тарифной политики каждой из естественных монополий. Соответственно подлежат пересмотру все тарифы в сторону устранения искажений ценообразования, вызванных перекрестным субсидированием. Для достижения данной цели такой отрасли, как железнодорожный транспорт, предписывается постановка отдельного учета затрат на пассажирские и грузовые перевозки, пересмотр состава ценообразующих факторов, проведение мероприятий по снижению издержек.
В электроэнергетике предстоит пересмотр ставок тарифов для организации конкуренции производящих энергию предприятий по топливной составляющей, дифференциация тарифов в сибирской и европейской зонах, а также тарифов на транспортировку, причем конкурировать эти предприятия должны на оптовом рынке. В газовой отрасли главным признается обеспечение прозрачности структуры затрат и обеспечение равных обоснованных тарифов для всех категорий потребителей услуг отрасли.