Итак, индикативный подход к организации французского планирования выражается в его совместимости с рыночной экономикой, гибкой и эволюционной структурой. Планы выполняют 3 постоянные функции, направленные на поддержание стабильности экономической системы.
2. Функционирование и принципы французского планирования
Французский опыт индикативного планирования уже в течение 40 лет характеризуется определенным постоянством, однако каждый План является также отражением состояния экономики и, в более широком смысле, - французского общества на определенный момент времени и тех проблем, с которыми ему пришлось столкнуться.
Вторая мировая война заставила Францию осознать свое отставание, накопленное в ходе предыдущих десятилетий, а также определенный упадок экономики. Основной идеей Плана была модернизация французского общества: 1-ый план 1947 г. назывался "планом модернизации и переоснащения". Выдвигалась тогда идея о том, что для обеспечения модернизации французского общества одних только рыночных механизмов недостаточно. Но такой децентрализованный механизм, как механизм рыночный, сам по себе не был достаточен для того, чтобы в одиночку способствовать модернизации Франции, страны, которая всегда характеризовалась высокой степенью централизма, и в которой рынок менее, чем где-либо, соответствовал исконным культурным традициям. Необходимо было, чтобы экономические партнеры общались между собой не исключительно посредством прямых рыночных связей, но также неопосредованно, чтобы они коллективно разрабатывали задачи общества и изыскивали средства, необходимые для их достижения[6].
Подход планирования в таком случае характеризовался следующими принципами:
Именно совокупность этих трех элементов и определяет французский подход к планированию.
Французские планы составлялись, как правило, на пятилетие и в них фиксировались общие черты желаемого экономического и социального развития. При этом определенную роль играет не столько собственно индикативный план, сколько сам процесс его составления. В ходе его не только происходит обмен информацией, но и достигается национальный консенсус между различными участниками хозяйственной деятельности и разными уровнями хозяйствования и управления.
Индикативный план включает формулировки среднесрочных целей развития экономики Франции, прогнозные показатели и тенденции, концептуальные алгоритмы преобразования структурных пропорций. Ключевые разделы плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. В большинстве случаев стратегические задачи выражаются в конкретных (количественно определенных) плановых заданиях, но последние носят второстепенный характер. Главное содержание плана составляет определение «актов государственного вмешательства»[7], охватывающих:
а) основные задачи государства в области экономики на плановый период;
б) их детализацию применительно к инвестированию и перераспределению государственных доходов с указанием на источники финансирования капиталовложений и на соответствующие государственные мероприятия (предоставление бюджетных субвенций, госкредитование, льготное финансирование и т.д.).
Французские индикативные планы, иными словами, четко ориентированы на инвестиционную деятельность. Причем если в первых планах присутствовали конкретные отраслевые прогнозы и отраслевые плановые задания, то впоследствии их заменили отмеченные акты, программы государственного вмешательства, разрабатываемые применительно к основным отраслям промышленности.
В настоящее время во Франции пятилетние планы носят аналитический характер. Они включают проекты, предусматривающие совместное их финансирование партнерами – предпринимателями, центральными и местными властями, профсоюзами и другими институтами.
Технология работы над индикативными планами во Франции выглядит следующим образом. Сам план принимается и утверждается парламентом Франции, что делает его независимым от ведомственных решений и внутренних раскладов в кабинете министров.
Французский опыт планирования неотделим от активного согласования, под которым понимается подключение основных экономических и социальных сил страны к процессу планирования. Французский план состоит из 2 типов документов, имеющих различный статус:
1. Текст плана, который представляется от имени Правительства перед парламентскими ассамблеями для его обсуждения и голосования. Этим документом определяется ответственность всего Правительства.
2. Доклады комиссий разрабатываются параллельно с составлением самого текста плана внутри комиссий, которые представляют собой трехсторонние специализированные соглашения, объединяющие представителей администрации, социальных партнеров (профсоюзов и предпринимателей) и экспертов. Председатель каждой такой комиссии выбирается за пределами ГКП и зачастую даже извне самой администрации: им может быть руководитель предприятия, банкир, профсоюзный деятель, представитель ассоциации, университетский профессор или журналист. ГКП обеспечивает организационное обслуживание всей группы, содействует председателю в проведении работ и в составлении доклада. Однако ведение работ осуществляется самим председателем, с тем, чтобы это наилучшим образом соответствовало вверенному ему мандату.
Таким образом, согласование, консенсус и диалог представляют собой основные принципы индикативного подхода французской системы планирования.
3. Организация и роль Генерального комиссариата планирования (ГКП)
Генеральный комиссариат планирования (ГКП) - небольшая организация: в ней занято около 70 кадровых ответственных работников, называемых "порученцами", т.е. в общей сложности менее 200 человек. Он не имеет размеров, достаточных для управления хозяйством страны и поэтому может выполнять лишь стимулирующую и координационную функцию. Подобный выбор требует четкого распределения ролей с крупными административными инстанциями, занимающимися управлением, и тем самым позволяет избежать бесполезных конфликтов. Координация между различными административными органами предполагает, что ГКП занимает нейтральное положение. Его нынешнее подчинение Премьер-министру (через посредство Государственного секретаря) способствует подобной его роли "интерфейса".
Ограничиваясь задачами организации и координации, персонал Генерального комиссариата планирования имеет оригинальный состав: он состоит из "порученцев", кадровых работников высокого уровня, главным образом администраторов или инженеров, что позволяет ему располагать различной кадровой компетенцией в юридической, экономической, научной и технической областях, а также выполняет услуги секретариатского обслуживания. Представители среднего звена административной иерархии, обычно решающие задачи управления, таким образом, в ГКП отсутствуют. Со своей стороны, порученцы, половина которых является чиновниками, принадлежащими другим ведомствам, проводят в ГКП по несколько лет после получения первого профессионального опыта, позволяющего им устанавливать связи с администрацией. Тот факт, что большая часть порученцев проводит в нем лишь по несколько лет, исключает «застой» организации и способствует появлению новых идей. После своего ухода из ГКП порученец обычно сохраняет с ним связи, участвуя, например, в работе согласовательных инстанций.
Такие функции Генерального комиссариата планирования, легкого и не обремененного управленческими задачами, были специально продуманы Жаном Моне. Он говорил, что "План будет представлять собой нечто иное, нежели простое министерство по обеспечению снабжения"[8].
ГКП играет 3 основных роли, во многом взаимосвязанные и взаимозависящие:
- разработка плана
- консультирование Правительства
- изучение долгосрочных структурных проблем, т.е. перспективное прогнозирование.
Эти роли неразрывно связаны с основной задачей: способствовать модернизации французского общества.
Остановимся на них подробнее.
1) Во-первых, это подготовка плана. Методика его разработки исторически претерпела определенные изменения по сравнению с подготовкой первых планов, учитывая, что в настоящее время применяется концепция стратегического планирования. Однако можно наметить несколько традиционных крупных этапов. Подготовка плана начинается с составления рамочного правительственного текста. Затем проходит этап согласования с основными экономическими и социальными силами страны, которым предлагается принять участие в работе всей системы тематических комиссий, организуемых Генеральным комиссариатом планирования. Следующий этап состоит из межведомственных дискуссий, предназначенных для подготовки проекта Плана; Правительство проводит при этом последний выбор вариантов и представляет законопроект Плана на рассмотрение Экономического и социального совета. С учетом рекомендаций этого Совета, Правительство представляет модифицированный проект Плана на голосование в Парламент (через Национальное собрание и Сенат), который может изменить текст путем внесения поправок. Вся процедура завершается принятием Парламентом текста Плана.