Введение
В настоящее время в России Фонд занятости (ФЗ) переживает глубокий кризис. К числу общих причин ухудшения его финансового положения можно отнести:
- обострение экономического кризиса в стране и расширение практики неплатежей во внебюджетные фонды (в том числе в Фонд занятости), результатом чего стал рост задолженности по пени и штрафам;
- распространение взаимозачетов и перечислений страховых сборов продуктами питания и промышленными товарами, что привело к резкому сокращению денежной массы в региональных фондах занятости и выплате пособий товарами и продуктами питания;
- уменьшение страховых отчислений работодателей в региональные фонды занятости, абсолютное сокращение средств ФЗ и его централизованной части;
- решение о снижении ставки страхового сбора с 1996 г. с 2 до 1,5%, обусловившее многомесячные задержки выплат пособий по безработице и рост числа дотационных регионов.
Этапы развития и особенности системы формирования Фонда занятости
За общими причинами, способствовавшими увеличению дефицита средств Фонда занятости, кроется кризис самой системы формирования его средств, которая уже к середине 90-х годов перестала отвечать потребностям и реалиям складывающейся экономической ситуации. В развитии этой системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости) и официального признания безработицы в России) можно выделить три этапа.
Первый этап (1991-1993 гг.): сформирована и быстро развивается региональная структура Государственной службы занятости, сохраняется достаточно низкий уровень регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости значительно превосходят его расходы, в фондах занятости многих регионов аккумулируются большие остатки на счетах. В то же время к концу периода появляются очаги безработицы в отдельных депрессивных районах некоторых областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой промышленности и ВПК.
Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой безработицы возрос более чем в три раза по сравнению с 1992 г.; регистрируемая безработица довольно быстро растет в кризисных регионах, локализуясь уже на уровне областей, которые приобретают отчетливо дотационный характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский показатель регистрируемой безработицы составляет лишь 2,8%, формирование фондов занятости и централизованной части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число регионов-доноров значительно превосходит число дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г. возникают первые задержки по выплатам пособий.
Третий этап (1996-1998 гг.): отчетливо проявляются все приметы кризиса, принимающего общероссийские масштабы. Число регионов, нуждающихся в дополнительных средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти средства - сокращается до двух.
Однако не следует сводить причины возникших трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы лежат в особенностях системы формирования и перераспределения средств Фонда занятости.
Первая особенность - Фонд занятости формируется почти исключительно за счет страховых взносов работодателей. Несмотря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5 раздела II "Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации" определяют несколько источников формирования Фонда занятости (страховые взносы работодателей; обязательные страховые взносы с работающих; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взносы юридических и физических лиц; средства, взыскиваемые с работодателей за нарушение требований, предусмотренных Законом о занятости), на практике в 90-е годы основным источником были обязательные страховые взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70% формируют средства Фонда занятости. Иные источники поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени экономического благополучия регионов: в регионах с относительно стабильной ситуацией могут быть значимы такие источники, как "добровольные взносы", "поступления из местных бюджетов" и "возвратные средства", в кризисных регионах - "перечисления из федеральной части", то есть дотации. А такой важный и законодательно определенный источник, как обязательные страховые сборы с работающих, в действительности не используется.
Вторая особенность - нереалистичность планов по сбору средств в Фонд занятости. Методика планирования средств Фонда не изменилась по сравнению с началом 90-х годов, когда финансовая нагрузка на него была незначительной и отсутствовала разница между начисленной и выплаченной заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд опираются на прогнозы Министерства экономики и соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на предстоящий год. Эти планы, как правило, завышены, поскольку исходят из того, что: все предприятия работают; все занятые работают в течение всего календарного года и в режиме полного рабочего времени; все работники своевременно получают заработную плату; все работодатели регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в прогнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма далека от вышеописанной. Если бы в России существовал механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости из государственного бюджета, как в некоторых странах Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита средств в регионах, а за нереалистичность планов расплачивалось бы само государство. Сейчас же никаких иных источников для сокращения дефицита, кроме снижения расходов и отказа от выполнения своих обязательств, у Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов, характеризующихся критической ситуацией на рынке труда, задолженность по выплатам пособий превышает два года, резко сокращены расходы на программы активной политики занятости, нет средств на развитие и обновление материально-технической базы служб занятости и т.д.
Третья особенность - отсутствие жесткого контроля государства за формированием средств Фонда занятости и соблюдением финансовой дисциплины со стороны работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень отчислений работодателей всегда был ниже законодательно установленного. Это наблюдалось как в "беспроблемные" годы функционирования Фонда (в 1993 г. - 1,42%, в 1995 г. - 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997 г. -0,99%, в 1998 г. - 0,98% вместо установленного норматива в 1,5%). Если максимально возможную сумму отчислений работодателей принять за 100%, то доля их реальных отчислений составляла в среднем по России в 1993 г. 72%, в 1995 г. - 74, в 1997 г. - 66 и в 1998 г. - 65%. Задолженность работодателей по платежам в Фонд занятости равнялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. - 24,7% от суммы возможных поступлений. В последующий кризисный период она еще более увеличилась - до 34-35% в 1997-1998 гг. (см. табл. 1).
Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости "карались" государством начислением пени и штрафов, но только на бумаге, при этом сохранялась надежда (и небезосновательная), что долги либо простят за давностью лет, либо реструктурируют. "Умные" директора предприятий не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и находили причины для получения финансовой поддержки (беспроцентной ссуды или кредита за мизерный процент) из того же Фонда, используя их для пополнения оборотных средств.
Нельзя сказать, что в регионах не понимали необходимости укрепления финансовой дисциплины. Так, в 1997 г., когда финансовое положение Фонда кардинально изменилось, службы занятости были вынуждены усилить контроль за сбором средств от работодателей. Но сформировавшееся ранее отношение последних к платежам в Фонд занятости сохранилось и по сей день.
Таблица 1
Уровень налоговых отчислений в Фонд занятости и задолженность работодателей по уплате страховых взносов*
|
| Показатели | 1993г. | 1995 г. | 1997 г. | 1998 г. |
| 1. | Среднемесячная начисленная зарплата за 9 месяцев, тыс. руб. | 43,0 | 421,6 | 988,0 | 1055,0 |
| 2. | Среднемесячная численность занятых в экономике, млн.чел. | 57,3 | 56,2 | 56,6 | 57,8 |
| 3. | Среднемесячная сумма начисленной зарплаты, млрд. руб. | 2389,3 | 23839,4 | 56915,9 | 60979,6 |
| 4. | Возможная сумма отчислений в ФЗ за 9 месяцев исходя т установленного законом норматива отчислений ~ 2% (1993 г., 1995 г.), 1,5% (с1997г.), млрд. руб. | 430.1 | 4291,1 | 7683,6 | 8232,2 |
| 5. | Реальные поступления от работодателей за 9 месяцев, млрд. руб. | 306,7 | 3231,5 | 5082,9 | 5366,7 |
| 6. | Предполагаемая задолженность работодателей Фонду за 9 месяцев, млрд,руб. [4-5] | 123,3 | 1661,6 | 2600,8 | 2865,5 |
| 7. | Доля уплаченных работодателями страховых сборов в ФЗ по отношению к среднемесячной начисленной зарплате [(5:9 мес.)/3], % | 1,42 | 1,51 | 0,99 | 0,98 |
| 8. | Уровень собираемости страховых взносов [5/4],% | 71,3 | 75,3 | 66,2 | 65,2 |
* Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстану и Башкортостану, которые с согласия центра не перечисляли финансовые средства в федеральную часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. по фонду занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своих фондов; отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и Башкортостана; отсутствуют