- частичные доноры. (7 регионов) - регионы, перечислявшие в центр менее законодательно установленной нормы (от 10 до 14% вместо 20%);
- потенциальные доноры (7 регионов), перечислявшие в центр менее 5% собранных с работодателей средств.
Таким образом, в 1995 г. группа регионов-доноров насчитывала 41 регион за исключением потенциальных доноров (по формальным признакам они полностью соответствовали донорам), которых центр объединил в группу косвенных реципиентов, многократно понизив им норму отчислений в федеральную часть Фонда занятости.
Основными характеристиками большой группы регионов-реципиентов в 1995 г. являлись: относительно высокий уровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем; наличие прямых или косвенных дотаций из федеральной части Фонда занятости. Но и здесь состав группы оказался неоднородным как по степени нуждаемости в дотациях из центра, так и по размерам выделенных дотаций. Поэтому мы включили в группу реципиентов следующие регионы:
- полностью выполнявшие свои обязательства перед центром и получавшие от него дотации. При этом размер отчислений в федеральную часть превосходил размер дотаций. Таких регионов было 4;
- производившие отчисления в федеральную часть Фонда занятости в небольшом объеме и получавшие дотации из центра. Однако размер полученных дотаций превосходил размер отчислений в федеральную часть ФЗ. Таких регионов в 1995 г. насчитывалось 225;
- не производившие платежи в центр и получавшие значительные дотации из федеральной части Фонда занятости, то есть "чистые" реципиенты. В эту группу вошли 12 регионов.
В 1997 г. в соотношении регионов-доноров и регионов-реципиентов произошли кардинальные изменения.
Во-первых, практически перестала существовать группа доноров. По показателю регистрируемой безработицы численный состав группы уменьшился почти в два раза (с 41 до 23 регионов), а по показателю уровня отчислений в центр - в 20 (!) раз (с 40 до 2 регионов). Полными донорами в 1997 г. остались только Москва и Оренбургская область. Численность регионов-полных реципиентов увеличилась более чем в три раза (с 12 до 43 регионов).
Во-вторых, 32 региона лишь формально сохранили донорские признаки, а фактически перешли в группу дотационных регионов. При этом большая их часть (24 региона) перечисляла в центр значительно меньше 20%: максимальный уровень отчислений в этой группе составил 8,7% (Ханты-Мансийский АО), а минимальный не превысил 2% (Ставропольский край, С.-Петербург, Московская область и др.). Восемь регионов, сохранивших донорские признаки по уровню безработицы (который либо не изменился, либо несколько увеличился, не превысив среднероссийский показатель), полностью прекратили платежи в федеральную часть Фонда занятости, то есть также перешли в состав группы косвенных реципиентов. Это - Смоленская область, Республика Адыгея, Орловская область и др.
В-третьих, 5 регионов, бывших в 1995 г. донорами по уровню отчислений в федеральную часть ФЗ, перешли в группу полных реципиетов, прекратив платежи в центр и получая от него дотации (Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Тыва, Нижегородская область и др.). При этом первые два региона в 1995 г. относились к группе полных доноров по двум вышеназванным признакам, а в 1997 г. остались таковыми только по уровню безработицы, который не превысил 2,2%.
Совершенствование механизма распределения средств ФЗ в соответствии с новым Положением заключалось, во-первых, в том, что финансовая помощь рассматривается как целевая дотация (п.1.2.). Во-вторых, такая дотация может осуществляться (п.1.3.) в виде: прямых финансовых отчислений из централизуемых на федеральном уровне средств Фонда занятости; взаимозачета средств, подлежащих перечислению в центр; одновременно в той и другой форме.
С точки зрения предшествующего опыта взаимоотношений центра и регионов Положение не внесло ничего нового. Если же предположить, что целью его принятия были упорядочение их взаимоотношений и отработка на практике неких критериев финансовых "вливаний" в те или иные регионы, то достичь ее Минтруду не удалось. Об этом наглядно свидетельствуют данные о формировании централизованной части Фонда занятости и выделенных дотациях регионам в 1998 г.:
- централизованная часть Фонда занятости на 87,3% формировалась за счет поступлений из 10 регионов, при этом в большей степени -за счет Москвы. Еще 10 регионов перечисляли в центр символические суммы, доля которых не превышала 2% (см. табл. 5);
- уровень безработицы по-прежнему не имел значения с точки зрения выполнения регионом своих финансовых обязательств перед
Таблица 5
Формирование федеральной части Фонда занятости в 1998 г. (в %)
| Доля отчисленийв сумме поступлений от работодателей отчислений | Доля средств, перечисленныхрегионом в сумме федеральной части ФЗ | Уровень безработицы в 1998г. | |
| Россия в целом | 5,6 | 100,0 | 2,6 |
| Москва | 23,7 | 64,1 | 0,7 |
| Оренбургская область | 21,1 | 4,7 | 0,8 |
| Липецкая область | 15,9 | 1,8 | 1,0 |
| С.-Петербург | 11,1 | 8,6 | 1,3 |
| Республика Бурятия | 9,1 | 0,7 | 2,9 |
| Рязанская область | 7,4 | 0,5 | 1,8 |
| Тверская область | 5,4 | 0,7 | 1,3 |
| Курская область | 4,5 | 0,4 | 1,5 |
| Другие регионы | не более 2% | 12,3 | от 1,2 до 4,7 |
центром. Например, перечисления Корякского АО, уровень безработицы в котором - один из самых высоких в России, составили 7,1% собранных в регионе средств, а Республики Саха (Якутия) сократились до нуля. Отметим, что уровень безработицы в последней всегда был одним из самых низких в стране, но она никогда не "баловала" центр своими ресурсами, перечисляя в несколько раз меньше установленной законом нормы;
- полными донорами (по критерию исполнения законодательной нормы отчислений) по-прежнему оставались два региона, с известной долей условности к ним можно отнести еще один - Липецкую область;
- шесть регионов полностью прекратили свои отчисления в центр (Ростовская, Пермская, Челябинская, Иркутская области. Алтайский край и Республика Саха (Якутия)) и перешли в разряд косвенных реципиентов,
- пять регионов перешли из группы косвенных реципиентов в группу полных реципиентов, то есть, помимо взаимозачета 20-процентных отчислений, стали получать прямые финансовые "вливания", при этом в трех из них уровень безработицы был значительно ниже сред-нероссийского показателя
Здесь представляет интерес политика центра с точки зрения разработанного им же Положения. Например, Саратовская область и Республика Хакасия не различаются по доле финансовых "вливаний", хотя по уровню безработицы разрыв между ними достигает почти трехкратной величины, при этом в первой этот показатель по сравнению с 1997 г. снизился, а во второй - возрос. Аналогичная ситуация наблюдается и при сопоставлении Смоленской и Магаданской областей.
Особо остановимся на избирательном отношении центра к регионам-реципиентам. Если руководствоваться справкой, подготовленной Министерством труда РФ, о дотациях, выделенных из централизованных средств Государственного фонда занятости населения регионам за 9 месяцев 1998 г. и за 1998 г в целом, то официально к дотационным Минтруд отнес 62 региона, 55 из которых получали прямые финансовые "вливания", а 7 регионов - дотации в форме взаимозачета 20%. Последние, согласно данным справки, можно отнести к косвенным реципиентам. Однако расчеты, проведенные на основании другого документа того же министерства "Формирование и расходование Государственного фонда занятости", показывают, что численность регионов-косвенных реципиентов составляет 27.
Несмотря на низкий уровень безработицы на протяжении последних лет, ряду регионов (Ростовская область, Республика Саха (Якутия), Краснодарский и Ставропольский края, Курская область, Республика Татарстан и др.) разрешается не выполнять свои обязательства по перечислениям в федеральную часть Фонда. Подобное положение, скорее всего, связано с реализацией специальных программ занятости. Но если бы единая система критериев перераспределения федеральной части Фонда занятости была разработана, это автоматически исключило бы названные регионы из числа косвенных реципиентов, так как по всем объективным показателям они должны быть донорами и нести административную и финансовую ответственность за невыполнение своих обязательств.
Заключение
Изменение принципов и источников формирования средств на выплату пособий по безработице является, на наш взгляд, одной из важнейших задач ближайшего будущего. Для ее решения необходимо:
- во-первых, централизовать Фонд занятости на федеральном уровне с одновременной разработкой единой системы критериев распределения средств между регионами;