- образование резерва (до 20%), который расходуется на:
- погашение задолженности по пособиям на территориях, характеризующихся критической ситуацией на рынке труда;
- аудит фондов занятости;
- повышение квалификации работников федерального органа исполнительной власти (то есть Минтруда РФ)2 и органов федеральной государственной службы занятости;
- осуществление научно-исследовательской и информационно-издательской деятельности, развитие автоматизированной информационной системы "Занятость". Правда, Положение не уточняет, на каком уровне - федеральном или региональном. Однако данные о региональных расходах Фонда занятости позволяют предположить, что речь в данном случае идет о федеральном уровне, то есть о Министерстве труда. Целесообразность финансирования этой программы из средств работодателей регионов (а не федерального бюджета) вызывает большие сомнения.
' Постановление Минтруда РФ от 25 ноября 1997 г. № 59. 2 Вызывает удивление расходование средств Фонда занятости на повышение квалификации сотрудников Министерства труда РФ, которые должны финансироваться из средств федерального бюджета, а не за счет отчислений работодателей в регионах. Целесообразно перераспределять эти средства на повышение квалификации сотрудников районных служб занятости, которые работают непосредственно с населением на местах и действительно нуждаются в повышении квалификации.
Таким образом, принятое положение практически сводит на нет возможности реализации активных программ занятости в регионах с критической ситуацией на рынке труда, поскольку выделяемые из резервной части средства предназначены только для погашения задолженности по выплатам пособий, а направляемые на восполнение дефицита -для материальных выплат безработным, включая пособия по безработице.
Минтруд РФ определил следующие условия предоставления дотаций из центра:
- повышение уровня сбора страховых взносов с работодателей. Вместо того чтобы усилить через финансовые органы (например, налоговую службу), ввести жесткие административные санкции за неисполнение финансовой дисциплины, ответственность за сбор средств перекладывается Положением на службы занятости (что, по определению, не входит в их компетенцию) и в отношении последних устанавливаются карательные санкции за недобор средств ("если не повысите сбор, не дадим дотации");
- "реализацию мероприятий по возврату, включая реструктуризацию задолженности..., средств Фонда занятости, выделенных им на создание дополнительных рабочих мест" (п. 3.2. Положения);
- сокращение, а в случае необходимости и прекращение оказания финансовой помощи работодателям;
- централизацию средств на региональном уровне. То есть к идее централизации Министерство труда пока пришло только применительно к регионам, нуждающимся в дотациях из центра. Отметим, что практически во всех регионах России фонды занятости уже несколько лет централизованы, а принятое Положение лишь утвердило имеющуюся практику;
- сокращение расходов на содержание органов федеральной службы занятости, в первую очередь на приобретение оборудования. Другими словами, те регионы, где безработица растет и потребность в персонале служб занятости и их оснащении оборудованием намного превосходит соответствующую потребность регионов с относительно благополучной ситуацией на рынке труда, вынуждены пользоваться устаревшей и часто выходящей из строя техникой, приобретенной в начале 90-х годов, что неизбежно снижает эффективность работы и ведет к увеличению нагрузки на персонал. По данным наших обследований, в районах с высоким уровнем безработицы в среднем на одного сотрудника службы занятости приходится от 40 до 70 клиентов в день, то есть каждому из них специалист может уделить не более 3-5 минут.
Однако, как показывают данные Министерства труда РФ за 1998 г., объективные критерии выделения дотаций еще не разработаны. Например, в прошлом году дотации выделялись девяти регионам с низким уровнем безработицы, причем в трех из них (Орловская и Саратовская области и Карачаево-черкесская Республика) данный показатель был в два раза ниже среднероссийского, а перечисления в федеральную часть составляли 0%. Но если Орловской области была выделена косвенная дотация (в форме зачета 20% отчислений в федеральную часть ФЗ), то две другие получили прямые финансовые "вливания".
В то же время десяти регионам, где уровень безработицы в полтора-два раза превосходил среднероссийский показатель, прямая финансовая помощь не оказывалась вообще, хотя четыре из них осуществляли, пусть в небольшом объеме, платежи в федеральную часть Фонда занятости. По всей видимости, эти регионы не выполняли условия, разработанные Минтрудом, в отличие от вышеназванных девяти регионов.
Вызывает недоумение и размер финансовых "вливаний". Почему, например, самые большие дотации (после Республики Ингушетия) были выделены Республике Марий Эл (33% от расходов ее фонда занятости), где уровень безработицы был на 0,2% ниже среднероссийского показателя, а Удмуртская Республика получила средства в два раза меньше, хотя входит в группу регионов с самым высоким уровнем регистрируемой безработицы? Или почему из года в год прямые финансовые "вливания" (хотя и небольшие) получает Калужская область? В ней безработица никогда не превышала средний уровень, но при этом она не перечисляла ни копейки в федеральную часть Фонда на протяжении последних трех лет.
Приведенные примеры наглядно показывают, что несмотря на принятие Положения, ситуация с распределением средств федеральной части Фонда занятости практически не изменилась. Разработанный Минтрудом документ - лишь камуфляж, прикрывающий бездеятельность центра и создающий видимость объективного распределения средств ФЗ между регионами.
Динамика групп регионов-доноров и регионов-реципиентов
Для того чтобы оценить реальную значимость дотаций, выделяемых из центра, с точки зрения потребности регионов с критической ситуацией на рынке труда необходимо сопоставить данные об источниках формирования средств на федеральном уровне и потребности регионов в дотациях из центра. Официальные данные позволяют выявить несколько критериев для определения "донорства".
Если следовать логике, то к числу доноров нужно относить регионы, которые в полном объеме выполняют свои обязательства по перечислениям в центр, соблюдают установленный законом норматив (с 1995 г. составляющий 20%) и формируют централизованную часть Фонда занятости. Логично также предположить, что донорами могут быть регионы с относительно благополучной экономической ситуацией, низким уровнем безработицы, где большинство предприятий работает и соответственно осуществляет платежи, в том числе и во внебюджетные фонды. Таким образом, признак донорства может быть определен с помощью двух показателей: уровня безработицы (в данном случае мы используем показатели регистрируемой безработицы) в регионе и доли перечислений в федеральную часть Фонда занятости (рассчитываемой как отношение средств, перечисленных регионом в центр, к сумме поступлений страховых сборов с работодателей в фонд занятости того же региона за соответствующий период).
Однако сформировать группу регионов-доноров по этим двум показателям не удалось даже в относительно "чистом" 1995 году. По показателю уровня безработицы численность группы доноров составила 384, а по показателю уровня платежей в федеральную часть ФЗ - 40. На первый взгляд разница образовалась за счет тех регионов, где уровень безработицы незначительно превосходил среднероссийский показатель. В действительности ситуация оказалась намного сложнее.
Во-первых, в группе регионов-доноров по показателю уровня безработицы в 1995 г. было семь регионов, перечислявших в федеральную часть Фонда занятости в 2-6 раз меньше законодательно установленного уровня в 20%.
По сути, эти регионы-доноры с позволения центра произвели себя в разряд косвенных реципиентов, получая дотации в форме "недоперечислений" в федеральную часть Фонда занятости. Кроме того, в нее входили четыре региона, не выполнявшие свои обязательства по платежам в централизованную часть Фонда занятости и получавшие дотации из центра, иногда в значительном объеме. Самые большие дотации из центра получили Агинский Бурятский АО (уровень безработицы - 1,7%) и Орловская область (уровень безработицы - 2,4%) - они составили соответственно 85 и 27% средств их фондов занятости. При этом перечисления в центр обоих регионов не превысили 6,5%. Эти регионы-доноры благодаря центру были произведены в разряд регионов-реципиентов,
Во-вторых, в группе регионов-доноров по показателю уровня перечислений в федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. оказалось восемь регионов с уровнем безработицы, превышающем средне-российский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром, а также четыре региона с уровнем безработицы, превышающем среднероссийский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром и при этом получавших дотации.
Первым шагом при формировании группы доноров стало выделение регионов по следующим основным признакам:
- низкий уровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем или незначительное его превышение;
- наличие перечислений в федеральную часть Фонда занятости;
- отсутствие дотаций из централизованной части ФЗ. Затем мы сгруппировали регионы по признаку выполнения своих обязательств перед центром, то есть по уровню отчислений в федеральную часть Фонда занятости. В итоге сформировалась следующая структура группы регионов-доноров по состоянию на 1995 г.:
- полные доноры (34 региона) - регионы, полностью перечислявшие законодательно установленную норму в 20% (с учетом незавершенности отчетного финансового года доля реальных отчислений составляла от 15 до 23% поступлений от работодателей);