Введение
Формирование жизнеспособного госсектора, несмотря на актуальность проблемы, происходит медленно. Обозначить болевые точки в данной области, очертить правовые и организационные мероприятия, необходимые для повышения эффективности управления госсектором, определить принципы и концептуальные положения, которыми целесообразно руководствоваться при его реорганизации, установить трудности при разработке механизма регулирования госсектора – таковы задачи данного реферата.
Трехсекторная модель экономики
Под госсектором следует понимать совокупность юридических лиц, управление которыми осуществляется государством через органы, под муниципальным – совокупность юридических лиц, управление которыми осуществляется органами местного самоуправления, и к частному сектору относятся юридические лица, не входящие в состав государственного и муниципального секторов, а также физические лица, ведущие хозяйственную деятельность без образования юридического лица.
Государственный и муниципальный секторы в совокупности образуют так называемый общественный сектор страны. В зарубежной практике для обозначения границ госсектора используются, как правило, более конкретные критерии. В ряде случаев к нему относят предприятия, участие государства в капитале которых составляет более 50%, но нередко применяются и менее жесткие нормы.
Во Франции существует ежегодно обновляемый официальный перечень госпредприятий, к числу которых относятся юридические лица с государственным участием более 30% (включая филиалы).
В Турции, где относительно эффективный госсектор сформирован сравнительно недавно, все предприятия делятся на две группы – государственные экономические предприятия (ГЭП) и государственные экономические организации (ГЭО). ГЭП определяются как юридические лица с принадлежащим правительству капиталом, действующие в соответствии с принципами рыночной экономики, а ГЭО – как юридические лица с принадлежащим правительству капиталом, занимающиеся производством и распределением конкретной продукции, объем, ассортимент и цены которой устанавливаются государством (ГЭО, как правило, относятся к монополиям). И те, и другие имеют “трехзвенную” структуру, т.е. состоят из хозяйственных единиц, весь капитал которых принадлежит государству (establishments), дочерних организаций, где государство владеет более 50% капитала (sudsidiaries), и образований с долей участия государства 15-50% (participarations).
В большинстве стран Запада используется понятие двухсекторной экономики: с точки зрения участия государства в деятельности хозяйственных структур национальная экономика, как правило, делится на государственный, или общественный (public) и негосударственный, или частный (privat) секторы.
В Китае применяется иная классификация – все предприятия по имущественной спецификации разделяются на три группы – государственные, негосударственные, смешанные.
Состав государственного сектора
Уточняя данное выше общее определение госсектора, к его хозяйствующим субъектам можно отнести:
• государственные унитарные предприятия;
• государственные учреждения;
• акционерные общества, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находятся в государственной собственности;
• дочерние предприятия, чьи головные (материнские) компании входят в состав госсектора;
• предприятия, входящие в холдинг, головная (материнская) компания которого относится к госсектору.
Масштабы и отраслевые приоритеты формирования госсектора
Мировой опыт свидетельствует, что при любом политическом режиме госсектор служит ключевой экономической опорой страны и составляет важнейшую область государственного управления. Его масштабы и структура в отдельных странах зависят от состояния национального хозяйства, исторических и социальных условий и традиций. Вопрос о том, в каких отраслях участие государства наиболее целесообразно, решается в рамках конкретной модели, предполагающей определенные отраслевые приоритеты и “национальный” взгляд на роль госсектора.
В странах ЕС на государственные хозяйственные объекты приходится около 11% работающих на найму, 10% вновь созданной стоимости и более 13% валовых инвестиций в основные фонды. Эти показатели дифференцированы по странам – удельный вес госсектора колеблется от 17,6% в Финляндии и 15,4% в Австрии до 5,7% в Нидерландах и 2,7% в Великобритании.
Как правило, госсектор доминирует в определенных базовых отраслях, хотя степень государственного участия в них может варьироваться. В Италии, например, крупнейшие государственные компании контролируют в основном черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании государство установило строгий контроль в области производства электроэнергии. В Великобритании госсектор доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике. Во Франции его роль наиболее значительна в электроэнергетике, аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении.
Существенная характеристика госсектора – его опора на крупные хозяйственные структуры. Так, все АЭС Великобритании подчинены компании “Нуклеар электрик”, где государство выступает как единственный акционер. Значительную роль крупные государственные промышленные группы играют в экономике Франции. В списке 30 крупнейших в мире по размерам активов компаний, находящихся в госсобственности, французские группы “Томсон” (аэрокосмическая промышленность и оборона), “Аэроспасьяль” (аэрокосмическая промышленность), “Газ Франции” и “Электрисите Франс” (энергетика) занимают видное место.
Группа “Томсон” является по существу государственным холдингом (государство владеет 75% активов). Она находится на 1-ом месте в Европе и 3-ем месте в мире по производству электронной продукции военного назначения и 4-ом месте по производству бытовой электроники.
Группе “Аэроспасьяль” принадлежит 1-е место во Франции и 3-е в Европе среди производителей аэрокосмического оборудования. Государство владеет здесь 62,2% капитала непосредственно и 20% через другую компанию со 100%-ным государственным участием.
На долю государственной компании “Электрисите Франс”, в которую входят 54 АЭС, приходится 90% производства электроэнергии и 95% электроснабжения. Она является монополистом не только в производстве и распределении электроэнергии, но и в ее импорте и экспорте. Монопольное положение компании сохраняется прежде всего для того, чтобы обеспечить в перспективе долгосрочное планирование атомной энергетики.
Наличие крупных государственных компаний повышает управляемость национальной экономики. Во Франции, например, государство, формируя наиболее рациональную структуру госсектора в промышленности, устанавливает контроль прежде всего над крупными компаниями, занимающими ведущие позиции в новых и новейших наукоемких высокорентабельных отраслях. В результате оно получает возможность определять направления и контролировать развитие стратегически важных отраслей производства в интересах всего общества.
Существование подотчетных государству крупных компаний облегчает процесс регулирования, перенося центр тяжести на методы “точечного” управления отдельными предприятиями. Россия, к сожалению, в ходе приватизации постепенно теряет подобные преимущества, однако пока еще эти возможности достаточно широки, что предполагает активизацию средств корпоративного управления государственными компаниями.
Место госсектора в экономической политике
Находящийся под непосредственным контролем государства госсектор дает возможность использовать меры прямого административного регулирования в отличие от общих мер макроэкономического регулирования, относящихся преимущественно к косвенным методам. Это позволяет максимально сильно и точно воздействовать на объемы, структуру (ассортимент) и цены производимой продукции, а также оперативно внедрять в практику стратегические решения. Предприятия госсектора обладают большими возможностями в формировании долгосрочной производственно-инвестиционной стратегии.
Для каждого такого предприятия действует своя система целей, в соответствии с которой строится деятельность государства по регулированию его работы. Нормативно-правовое обеспечение этой регулирующей функции государства в отношении предприятий госсектора целесообразно закрепить в законе о государственном секторе экономики, разработку проекта которого необходимо начать в ближайшее время.
Представляется, что в перспективе развитие госсектора должно идти по следующей схеме. Ряду отраслей (энергетике, железнодорожному транспорту, связи, судо-, авиа- и ракетостроению, ВПК) необходимо иметь высокую долю госсектора, а некоторые из них могут даже полностью состоять из госпредприятий. Иными словами, следует применять принцип концентрации госсектора в стратегически важных отраслях. Во всех остальных секторах его доля может быть небольшой, а в отраслях, не имеющих стратегического значения, – вообще отсутствовать. Особого подхода, требуют отрасли социальной сферы (медицина, образование, наука, культура), при развитии которых наряду с мировыми тенденциями необходимо учитывать национальные особенности и традиции.
Государство может иметь собственность (например, акции) в различных отраслях, однако если его участие составляет менее 50%, то предполагается лишь получение коммерческого дохода в соответствии с этой долей. Само участие государства в коммерческой работе предприятий частного сектора должно строиться по принципу вложения средств в наиболее рентабельные производственные объекты. Хотя подобная деятельность никакого отношения к госсектору как таковому не имеет, тем не менее нужно наладить ее мониторинг наряду с мониторингом работы госсектора.