Безработные еще до кризиса принадлежали к числу наиболее уязвимых категорий. В ноябре 1998 года, т. е. на момент проведения очередного обследования занятости, на основе которого и делаются оценки данного показателя, безработица, по определению Международной организации труда (МОТ), достигла рекордно высокого уровня - 12, 9% экономически активного населения. По контрасту с динамикой этого показателя, число безработных, зарегистрированных в органах занятости, практически не возросло. К июлю 1999 года число зарегистрированных безработных в процентах к экономически активному населению снизилось более чем на 1/5 по сравнению с уровнем конца 1998 года и составило 2%.
Этот показатель - самый низкий за последние 5 лет, он почти в 2 раза ниже максимального уровня 3, 8%, которого зарегистрированная безработица достигла в апреле 1996 года. Между тем уровень безработицы, по определению МОТ, в апреле 1996 года был на 1/3 ниже, а в 1994 году, когда среднегодовой уровень зарегистрированной безработицы в последний раз находился на отметке ниже 2%, - почти в 2 раза ниже, чем в первом полугодии 1999 года. Если в начале 1996 года в органах службы занятости регистрировался почти каждый второй человек, занимающийся поиском работы, то летом 1999 года так поступал лишь 1 из 6 безработных. Таким образом, тенденция к резкому снижению регистрируемой безработицы в 1999 году не может быть объяснена ситуацией на рынке труда. Скорее, она отражает существенное снижение эффективности государственной политики занятости.
Столь значительное расхождение между динамикой показателей фактической и зарегистрированной безработицы в период после кризиса 1998 года свидетельствует прежде всего о заметном ослаблении стимулов к регистрации в органах службы занятости. Иными словами, подавляющее большинство безработных сегодня отказывается от регистрации в органах службы занятости, поскольку не рассчитывает получить материальную поддержку или какую-либо иную помощь в поиске работы.
Наиболее значимая причина, которая привела к столь неблагоприятному развитию ситуации в сфере политики занятости, заключается в дальнейшем обострении финансовых проблем Фонда занятости населения. В результате кризиса сократилось поступление страховых взносов в Фонд занятости населения: в I полугодии 1999 года более чем в 2 раза в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Между тем потребности в финансировании программ занятости возросли в связи с дальнейшим ростом открытой безработицы.
Фонд занятости практически не справляется с обязательствами по финансированию программ занятости. По данным РСА на 1 июля 1999 года, объем задолженности по выплатам из Фонда занятости превысил 3 млрд руб., что немногим менее всей суммы страховых взносов, поступивших в Фонд занятости за I полугодие 1999 года (3, 3 млрд руб.). Ситуация с финансированием достигла критического уровня преимущественно в тех регионах, которые в наибольшей степени пострадали от роста безработицы. Там органы занятости населения были не в состоянии финансировать ни выплату пособий (задолженность в ряде регионов достигала 12 месяцев и более), ни сколько-нибудь действенные программы в области активной политики занятости.
Обострению финансовых трудностей способствовали относительно льготные по международным меркам размеры, условия предоставления и сроки выплаты пособий по безработице, установленные действующим законодательством. В результате в подавляющем большинстве регионов ресурсы Фонда занятости не могли обеспечить выплату пособий в обусловленных законом размерах всем лицам, которые по формальным признакам могли. бы претендовать на их получение, не говоря уже о финансировании мер в области активной политики занятости. Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (фактически он составляет менее 10% совокупного бюджета) недостаточен для выравнивания финансовой обеспеченности территориальных органов занятости посредством перераспределения средств из относительно благополучных регионов в пользу менее благополучных.
Темп снижения реальных поступлений в Фонд занятости примерно в 2 раза превысил темпы снижения поступлений в другие социальные внебюджетные фонды. Данное обстоятельство может свидетельствовать о нарастании разочарования в действенности существующей системы, в результате чего территориальные органы власти стали больше внимания уделять обеспечению поступлений в другие внебюджетные фонды, включая прежде всего Пенсионный фонд. Обеспечение поступлений в Фонд занятости, по-видимому, рассматривается как менее приоритетная задача в связи с заметным ослаблением способности органов службы занятости влиять на состояние рынка труда в условиях кризиса.
Летом 1999 года федеральным законодательством был введен ряд ограничений на размеры выплат безработным, а также уточнен порядок их привлечения к обществен ным работам. Этим законом предусмотрена также возможность введения особого порядка регистрации безработных, условий назначения и выплаты пособий по безработице, а также проведения мер активной политики занятости на территориях, отнесенных к напряженным по ситуации на рынке труда. Думается, что реализация этого закона будет способствовать более эффективному расходованию средств Фонда занятости. Однако меры, заложенные в данный закон, явно недостаточны для преодоления дефицита средств в наиболее кризисных регионах. По-видимому, необходимы переход к единому размеру пособия по безработице, ограничению сроков и условий его предоставления, а также существенное повышение фактического уровня централизации средств Фонда занятости, чтобы более активно влиять на ситуацию в регионах с повышенной напряженностью на рынке труда.
В послекризисный период снижение размеров пенсий в реальном выражении шло опережающими темпами по отношению как к денежным доходам населения, так и к заработной плате - базе для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд. Во II квартале 1999 года размер средней начисленной пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера сократился в 2 раза по сравнению с уровнем аналогичного периода 1998 года и составил 67% прожиточного минимума пенсионера. Это самый низкий показатель за весь период рыночных реформ (см. табл. 2).
Резкое уменьшение соотношения средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера делает проблематичным поддержание сложившейся дифференциации пенсий. Согласно указу Президента России от 14 июня 1997 года 573, минимальная пенсия с компенсацией в России не должна опускаться ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. В докризисный период (вторая половина 1997 года - первая половина 1998 года) она колебалась в пределах 75-80% прожиточного минимума пенсионера. Между тем в 1999 году с учетом фактически сложившейся дифференциации пенсий минимальная пенсия с компенсацией опустилась ниже 50% прожиточного минимума пенсионера и составила в июле 1999 года 44%. Даже средняя пенсия опустилась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера.
Это означает, что уровень пенсионного обеспечения упал до опасно низкой отметки, не позволяющей в отсутствие дополнительных источников доходов обеспечить даже физиологический минимум средств к существованию. Предпринимаемые правительством меры по ограниченной индексации пенсий не оказали существенного влияния на сложившееся соотношение пенсий и прожиточного минимума. Проблему не решала и индексация пенсий на 15% с 1 ноября 1999 года, после которой величина средней начисленной пенсии осталась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера.
Таблица 2 Средняя начисленная пенсия в процентах к прожиточному минимуму пенсионеров