Вообще бюджет - это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет-это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т.п.
В юридическом смысле бюджет - это финансовый план образования и расходования денежных средств бюджетных фондов различного уровня, утверждаемый соответствующими представительными государственными и муниципальными органами для обеспечения функций государственных и муниципальных образований.
Почему бюджет все-таки, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план поступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой и не образуется. Поэтому бюджет скорее представляет собой схему поступления и расходования средств, т.е. финансовый план государства.*
Бюджет является основным, универсальным финансовым планом государства, поскольку кроме него действуют и другие финансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муниципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществляет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов.
Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствующим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на какой-либо год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета и, кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.
Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Соответственно и бюджеты, как правило, утверждаются ежегодно на этот срок. Однако в условиях инфляции, трудностей в принятии бюджетов практикуется принятие бюджета на более короткий срок (квартал и т.п.).
Законом предусмотрено понятие консолидированного бюджета, который представляет собой сводный бюджет, включающий как бюджет соответствующего уровня, так и нижестоящие бюджеты. Так, например, в федеральный консолидированный бюджет входят собственно бюджет Российской Федерации, а также бюджеты субъектов РФ. Консолидированный бюджет района состоит из бюджетов района, городских, поселковых бюджетов и бюджетов сельсоветов. Консолидированные бюджеты используются для расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, являются основанием для предоставления дотаций и субвенций из вышестоящего бюджета в нижестоящий.
Федеральное Собрание РФ обладает правом вводить чрезвычайный бюджет и режим чрезвычайного расходования бюджетных средств. Основанием для введения чрезвычайного бюджета является чрезвычайное положение на территории Российской Федерации, требующее иной схемы расходования бюджетных средств, а основание для введения режима чрезвычайного расходования - увеличение дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг. Расходование средств в рамках таких форм бюджета происходит с использованием механизма секвестирования. Секвестр расходов заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5%, 10%, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, за исключением защищенных статей, т.е. тех, которые в любом случае должны финансироваться в полном объеме. Обычно такими признаются заработная плата, стипендии, социальные пособия и т.п.
Существует также понятие муниципального бюджета, т.е. расчетного объема доходов соответствующего бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. Дело в том, что нижестоящие бюджеты (особенно местные) в значительной мере зависимы от решений вышестоящих органов власти. В таких условиях эти органы определяют перечень расходов, которые должны осуществляться в любом случае, и соответственно гарантируют поступление средств на эти расходы.
Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны. Как видно из определения, структура бюджетной системы государства зависит от государственного и административно-территориального устройства страны. Одно дело, если это унитарное государство, другое - если федеративное.
Российская Федерация является федеративным государством, признающим права местного самоуправления. Поэтому бюджетную систему РФ можно определить как основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского (федерального) бюджета РФ, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Каждый субъект РФ и муниципальное образование самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему исходя из государственного и административно-территориального устройства своей территории. Взаимосвязь элементов бюджетной системы становится ясна при анализе второго элемента бюджетного устройства РФ - принципов построения бюджетной системы.
Закон устанавливает, что бюджетное устройство в РФ основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.
Принцип единства бюджетной системы означает, что бюджеты различных уровней находятся в постоянном взаимодействии. Единство бюджетной системы обеспечивается:
-единой правовой базой. Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации;
-едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории РФ. Бюджетная классификация - это распределение доходов и расходов по группам на основе однородных признаков. Так, в России приняты предметная (отраслевая) и финансовая (деление расходов на возвратные и безвозвратные, доходов на постоянные и временные) классификации; единством формы бюджетной документации; предоставлением с одного уровня на другой необходимой информации;
-единством денежной системы РФ. Однако единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета. Характер взаимосвязи элементов бюджетной системы зависит от модели управления народным хозяйством, принятой в государстве. Так, в условиях централизованного управления наиболее естественной формой является единый государственный бюджет с включением в него бюджетов всех уровней и широкими полномочиями центральных органов по расходованию средств. Децентрализация в управлении народным хозяйством, характерная для современного периода, предполагает самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. Самостоятельность элементов бюджетной системы заключается в том, что каждый бюджет обладает собственными источниками доходов (закрепленные, регулирующие доходы и др.) и правом самостоятельно определять направления использования этих средств. Однако степень самостоятельности бюджетов небезгранична и не доходит до изолированности. Взаимосвязь бюджетов выражается в наличии бюджетных прав и обязанностей у соответствующих субъектов бюджетного права по отношению к нижестоящим и вышестоящим бюджетам. Роль вышестоящих бюджетов заключается в том, что они являются своего рода гарантом финансирования минимально необходимых расходов нижестоящих территорий. Перечень минимально необходимых расходов устанавливается вышестоящим органом государственной власти. В том случае, если нижестоящий бюджет не отвечает требованиям минимальной бюджетной обеспеченности, происходит или прямое финансирование из вышестоящего бюджета, или закрепление за нижестоящим бюджетом определенных регулирующих доходов на длительный срок.
Российская Федерация устанавливает структуру и общие принципы построения бюджетной системы РФ, определяет состав доходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, устанавливает общий порядок и принципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процесса, основы бюджетных прав субъектов и муниципальных образований. По отношению к бюджетам субъектов РФ Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, определяет перечень минимально необходимых расходов субъектов и др.
Субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральных бюджетных прав (например, в форме представительства в федеральных законодательных и исполнительных органах). По отношению к местным бюджетам субъекты РФ имеют право предоставлять и получать процентные и беспроцентные ссуды, утверждают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, обеспечивают уровень доходов муниципальных образований, позволяющий финансировать их минимально необходимые расходы.
Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обладая правом устанавливать местные налоги, самостоятельно определять направления и объем расходов. Муниципальные образования имеют право получать и предоставлять ссуды бюджетам других уровней.
Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюджетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, обеспечивают всего около 5% бюджетов муниципальных образований. Поэтому в основном доходная часть местного бюджета образуется из средств вышестоящих бюджетов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности. Принцип полноты бюджетной системы имеет два аспекта: в бюджетную систему, с одной стороны, должны включаться бюджеты всех государственных и муниципальных образований, существующих в Российской Федерации, а с другой, принцип полноты бюджетной системы означает требование включения в соответствующие бюджеты практически всех видов источников государственных доходов, а также отражения всех направлений расходов. Существование внебюджетных специальных фондов, специальных счетов казначейства должно быть сведено к минимуму. К сожалению, реализация принципа полноты в этом смысле еще далека от завершения.