Некоторые промышленные отрасли являются столь могущественными, что им даже не нужно демонстрировать свою мускулатуру для того, чтобы их значение учитывалось. На локальном уровне, например, процветание какого-нибудь небольшого городка может целиком зависеть от одного-единственного работодателя, а стало быть, его интересы автоматически будут учитываться местными политиками; точно так же существуют страны, в которых предприятия, создающие основную часть богатства, обладают не менее сильным уровнем влияния. Как замечает С. Линдблом, в государственной политике бизнес изначально занимает привилегированное положение.
Статусные ресурсы также могут быть весьма значимы для получения доступа к государственной политике. Общественная бюрократия поддерживает отрасли высоких технологий для обеспечения завтрашнего процветания. Использование инструментария общественной политики для содействия развитию подобных производственных отраслей является выражением предвидения и может отражать формируемый страной самоимидж как страны, значимость которой постоянно возрастает. Аналогично такие авторитетные «имена», как Rolls Royce или Mercedes, тесно идентифицируются с международным имиджем, что позволяет им требовать привилегированного места в общественной политике.
Реализация интересов
Объединения производителей (например фермерские ассоциации) являются весьма могущественными активно действующими субъектами в сфере общественной политики, поскольку обладают значительными земельными ресурсами. Национальные (и региональные) министерства поступали бы весьма неосмотрительно, если бы, пытаясь проводить политику землепользования, отказались от переговоров с фермерами, поскольку именно от них зависит, окажется политика жизнеспособной или потерпит неудачу.
История индустриального саморегулирования весьма пестра, но именно его институты могут предоставить правительствам фактически свободный от затрат, надежный и гибкий механизм устранения противоречий между производственными и общественными интересами, снимая в то же самое время с них (правительств) всякую ответственность.
Для промышленников институт саморегулирования обеспечивает поддержание контроля над делами, потребителям он предоставляет быстрые и бесплатные механизмы компенсации. К примеру, в туризме интересы правительства, производства и потребителя совмещаются в рамках схем взаимного страхования, гарантирующего возмещение убытков туристам, воспользовавшимся услугами турфирмы, объявившей о своем банкротстве. Кроме того, институту саморегуляции отдают предпочтение те партии, которые придерживаются идеологии отказа от «большого правительства» (слишком влиятельного); в странах, где к власти пришли правительства, идеологически близкие к их установке, эти партии становятся превалирующим механизмом реализации государственной политики. В свою очередь, это предоставляет возможность объединениям, организованным на основе частных интересов, оказывать влияние на государственную политику. Их популярность подчеркивается тем фактом, что в последнее время они все чаще используются транснациональными органами управления и высокоорганизованными группами интересов для регулирования производственных отношений.
Например, EFPI, European pharmaceutical industry federation (Европейская федерация производителей фармакологических препаратов), путем создания кодекса саморегуляции и обеспечения согласия участников федерации с его положениями смогла вполне успешно противодействовать рекомендации Европейской комиссии, которая предложила план регуляции рынка медицинских препаратов самими врачами. «Передача» общественных функций в руки групп частных интересов в некоторых случаях приводила к исчезновению границ между интересами общественного и частного секторов.
Как показала практика, бизнес-группы, способные действовать дисциплинированно и организованно, могут стать незаменимым звеном в работе органов общественного управления.
Существуют и другие формы решения проблемы «правительственной перегрузки» кроме схем саморегуляции. Так, например, концерн Philips в ходе крайне важного для европейского региона исследования разработал новые технологии радио- и телевещания и поддержал персонал Европейской комиссии, предоставив ему информационные технологии, известные как DG XIII. Подобные примеры иллюстрируют, в какой зависимости находятся органы общественного управления от представителей групп интересов, способных быть конкурентоспособными в сфере ключевых технологий на мировых рынках. Вот почему фирмы, обладающие подобным влиянием, имеют свое «зарезервированное место» при принятии политических решений в области их интересов.
Организация интересов и полномочия по принятию решений
Организация обеспечения интересов посредством создания конкурирующих группировок вряд ли может быть эффективным инструментом представительства интересов, поскольку органы общественного управления либо окажутся неспособными играть роль своего рода третейского судьи между конкурирующими фракциями, либо сделают выбор в пользу одного типа интересов в ущерб другим.
Любая бюрократия сочтет, что задача взаимодействия с конкурирующими группировками слишком сложна, и в действительности многие бюрократические структуры предпочитают тратить свои усилия на сотрудничество с теми системами представительства интересов, которые организованы в едином формате, без конкуренции.
Одним из ключевых факторов обеспечения эффективной деятельности является способность обеспечить своевременное принятие решений, что, в свою очередь, требует передачи ряда полномочий секретариату, правомочному выполнять свои обязанности без постоянного обращения к выбравшим его членам. Члены организации могут иметь право на утверждение уже произведенного действия, однако их участие на стадии предварительных консультаций может привести к разногласиям и конфликтам.
Бесспорно, наиболее авторитетным вкладом в наше понимание феномена коллективного действия стала знаменитая книга М. Олсона «The Logic of Collective Action» («Логика коллективного действиям). Он утверждал, что для фирмы наиболее рационально поведение отказа от всех затрат, связанных с организацией коллективного действия, в пользу выбора так называемой стратегии «свободной дороги», ведущей к тому же положительному результату, которого другие достигают в процессе коллективных действий.
В этом случае группа не нуждалась бы в обеспечении своих членов какими-либо дополнительными стимулами к участию в политической (коллективной) деятельности, как, например, предоставление товаров и услуг на льготных условиях.
Любая группа интересов может выносить компетентные суждения от имени своих членов, может участвовать в переговорах по вопросам заключения соглашений с правительственными органами, и поэтому наличие договора между группой и теми, кто эту группу выбрал, имеет неоценимое значение для формирования общественной политики. Наиболее удачной его формой является установление группой работоспособного механизма саморегуляции в отношениях между своими членами.
Представительство интересов в общественной политике
Группы интересов, обладающие достаточно богатым запасом «переговорных козырей», имеют большое влияние на общественные дела. Как правило, «козыри» должны быть подкреплены организационным обеспечением.
Правительства часто стремятся «заполучить» в свое распоряжение группы интересов, чтобы подчинить их своему контролю. Кроме того, существует и так называемая «серая зона», в которой располагаются группы «своих» организаций (получивших этот статус в силу обладания специальными знаниями в технических вопросах) и группы, занимающие периферийное по отношению к «своим» положение в силу определенной слабости,
Таким образом, уровень влияния группы интересов равен способности той или иной группы сделать содержание и результаты своей деятельности достоянием более широкой публики. Для тех групп интересов, чьи потребности и запросы соответствуют общественной политике, нет необходимости обращаться за поддержкой к общественному мнению, остальным же, ищущим поддержки у общества, приходится это делать, поскольку они не смогли сохранить свои деловые отношения с правительством. Как замечают А. Г. Джордан и Дж. Дж, Ричардсон; «(Публичные) кампании являются валютой неудачников».
Группы частных интересов взаимодействуют с общественной политикой посредством так называемых «политических сетей». На одном конце континуума находятся «политические сообщества», т. е. относительно устойчивые коалиции штатных чиновников, работающих в сфере общественной политики, вместе с представителями «инсайдеров», или «внутренних групп», носителей внутренних интересов.
Стабильность этих механизмов обеспечивает им превосходные условия для ведения переговоров по вопросам политической стратегии и разрешения конфликтов. На другом конце континуума располагаются так называемые «сегодня здесь, завтра там», или «тактические союзы» (issue networks), которые представляют собой неустойчивые объединения групп интересов, собирающихся вместе в силу сложившихся обстоятельств.
Образование «политических сообществ» особенно вероятно в тех случаях, когда вопросы, которые они призваны решать, находятся в «низкополитизированных областях», т. е. там, где решаются относительно недискуссионные, по преимуществу технические вопросы, которые могут не выходить за рамки проблем отдельно взятой отрасли бизнеса.
С другой стороны, в «высокополитизированных областях» в центре внимания находятся «большие проблемы», имеющие собственно политический характер, к решению которых не может привлекаться только одна отдельно взятая группа интересов лишь потому, что она имеет допуск в эту сферу общественной жизни. На «игровой площадке», где решаются такие вопросы, группы бизнес-интересов гораздо больше взаимодействуют с группами, представляющими общественные интересы.