Отчисления от госналогов (или местные передаваемые налоги) играют заметную роль в формировании доходной части местных бюджетов (в 90-е годы — около 20%).
В дополнение к названным механизмам перераспределения финансов в Японии используется и система так называемых местных уступаемых налогов, когда государство «уступает» местным властям ряд налогов, идущих на определенные цели, например дорожный налог, налог на авиационное топливо и некоторые другие. Однако «уступаемые налоги» играют несравненно меньшую роль в качестве источника пополнения местных бюджетов (2-2,5%).
Другая категория безвозвратных выплат центрального правительства ОМС — субсидии и дотации казначейства, предназначенные для частичного или полного возмещения расходов по выполнению функций, делегированных на местный уровень власти. Среди таких функций — обязательное образование, общественное строительство, государственное здравоохранение и социальное обеспечение, участие ОМС в общегосударственных программах, например, по развитию местных энергоресурсов, строительству нефтехранилищ и т.д. Часть субсидий и дотаций передается префектурам для последующего перевода городам и поселкам. — Все данные подсчитаны по: Тихо дзайсэй ёран (Обзор местных финансов). Токио, 1994, с. 28-29; Тиики токэй ёран, 1995, с.315.
1. Министерства и ведомства, каждое из которых имеет свою позицию по отношению к местным властям и конкурирует с другими министерствами по вопросам бюджетно-кредитной политики. Наибольшим влиянием в вопросе перераспределения финансов, направляемых центром периферии, обладают шесть государственных органов. Министерство финансов определяет общую бюджетную политику, в том числе и в рассматриваемой области. Министерство по делам местного самоуправления является своего рода представительным органом местных автономий. Управление национальной территории отвечает за соблюдение баланса развития территории страны в целом и ее отдельных регионов в плане строительства мостов, дорог и других объектов инфраструктуры. Министерство строительства занимается общественными работами и принимает решения относительно строительства объектов в тех или иных районах. Министерство внешней торговли и промышленности решает вопросы, связанные с промышленным развитием, реализует различные проекты в данной сфере, в которые вовлекаются и регионы. И наконец, Управление экономического планирования ответственно за разработку долгосрочной экономической политики, в том числе и стратегии регионального развития.
2. Шесть местных ассоциаций, которые воздействуют на решения правительства, используя тактику «прошений и апелляций».
3. Парламентарии, имеющие склонность представлять в первую очередь экономические интересы своего избирательного округа и бороться за предоставление привилегий своему городу или префектуре. Особенно ярко это проявляется при решении вопросов о выборе мест для реализации национальных проектов и отборе кандидатов для участия в них, что сулит отобранным регионам немалые государственные «вливания» в виде централизованных кредитов и инвестиций.
4. Предпринимательские организации — общенациональные (Кэйданрэн, Никкэйрэн и др.) и местные (например, Канкэйрэн — Федерация экономических организаций района Кансай). Эти организации участвуют в разработке общеэкономической стратегии, в том числе региональной, они осуществляют проекты развития на местах, в том числе с участием государственного капитала.
Таким образом, как считают авторы доклада, даже краткий обзор тех сил и движений, которые влияют на распределение государственных средств между регионами, показывает, что в этой сфере имеет место столкновение многочисленных экономических и политических интересов, а также личных амбиций и пристрастий (Development papers. Bangkok, 1991, № 11, p. 168-170).
РЭП: всеобщее равенство или равные возможности?
Как известно, начиная с 50-х годов в Японии функционирует хорошо отлаженный и четко структурированный механизм региональной экономической политики (РЭП)39. В самом общем виде эта политика представляет собой сферу деятельности государства по управлению социально-экономическим развитием страны в территориальном аспекте и является неотъемлемой частью системы государственного экономического регулирования. РЭП в Японии исходит из ограниченности территории и природных ресурсов, необходимости гармонизации природы и деятельности людей, требования создания адекватных условий для существования людей в различных частях страны и комплексного использования национальной территории.
Основными направлениями РЭП являются регулирование размещения производства, населения, всех экономических ресурсов по территории страны и создание условий для полноценного и сбалансированного развития всех ее регионов.
Принятие в 1950 г. закона «О комплексном развитии национальной территории» придало РЭП целенаправленный, систематический характер40. С середины 50-х годов, когда Япония вступила в период реиндустриализации, перед правительством возникла проблема выбора путей регионального развития на перспективу: продолжать политику размещения производительных сил в перенаселенных промышленных районах или заняться освоением малоразвитых областей41, реконструировать и расширять основные магистрали в мегаполисах или строить дороги и другие коммуникации в слаборазвитых районах, чтобы привлечь туда новые отрасли промышленности. Из двух взаимосвязанных направлений региональной политики — размещения производства и развития регионов — приоритет тогда имело, скорее, первое.
Важным этапом в становлении региональной политики на общегосударственном уровне стал План удвоения национального дохода (1961—1970). В нем была впервые сформулирована цель сближения уровней социально-экономического развития районов страны (в первую очередь устранение различий между районами по размерам национального дохода на душу населения) путем рационального использования национальных ресурсов и надлежащего распределения рабочей силы, капитала, научно-технических ресурсов. Эта цель, конечно в современной интерпретации, остается основополагающей и в региональной политике наших дней.
В качестве ведущей концепции японской РЭП, как и в большинстве других стран, столкнувшихся с проблемами территориальных диспропорций, с начала 60-х годов была принята концепция поляризованного развития. Она базируется на принципах нодальной системы и на предпосылке о наличии в регионах своеобразных «очагов роста», или «полюсов», генерирующих их поступательное движение42.
На различных этапах эволюции японской экономики в 60—90-е годы конкретные формы реализации концепции поляризованного развития варьировались. Происходившие сдвиги отражали и изменение роли самих регионов в осуществлении региональной политики. Так, в соответствии с первым и вторым Планами комплексного развития территории страны (соответственно 1960—1970 и 1969—1985 гг.) при активной финансовой поддержке государства за пределами Тихоокеанского промышленного пояса создавались «новые промышленные города» и «специальные промышленные зоны». Региональное развитие ассоциировалось тогда преимущественно с промышленным развитием. Поэтому новые территориально-производственные образования во многом копировали промышленные центры тихоокеанского побережья, основу которых составляли отрасли тяжелой и химической промышленности и соответствующие инфраструктурные объекты. Отличительной чертой этих «полюсов роста» была их «унификация». В «стандартных» проектах промышленных центров относительно слабо учитывались интересы местных сообществ, особенности и своеобразие отдельных регионов. Последним фактически отводилась роль «географического фактора» в локационной политике правительства и компаний. Показательно, что социальные аспекты, т.е. та часть программы, которая непосредственно затрагивает интересы местных жителей, при создании новых территориально-производственных образований были сведены к одному направлению — созданию новых рабочих мест.
В начале 70-х годов, в переломный для японской экономики период накануне кризисных потрясений, сделавших структурную перестройку экономики неотвратимой и стремительной, появляется новая программа размещения производительных сил и обустройства территории страны, изложенная в книге тогдашнего премьер-министра Японии К. Танаки «План реконструкции Японского архипелага»43. Концептуальный прорыв, который совершил К. Танака в рассматриваемой сфере, состоял в том, что экономическая политика и политика развития территории впервые выступили в его книге как единое целое. Иными словами, если раньше территория как природно-географическая и социально-культурная общность выступала фоном (фактором, условием) реализации целей экономической политики, то у Танаки она стала непосредственным ее объектом. Впоследствии ей предстояло стать и активным субъектом.
В третьем Плане комплексного развития национальной территории на 1976—1990 гг. была выдвинута концепция интегрированного расселения. Региональное развитие, по замыслу авторов плана, должно было происходить на базе реально сложившихся местных сообществ с учетом местных особенностей и в гармонии с окружающей средой44.
Эта концепция несла большой идейный потенциал. В самом деле, ее авторы впервые вышли за рамки «производственного» подхода, поставив во главу угла человеческое сообщество45. Это, в свою очередь, создавало предпосылки для учета местной специфики в региональном развитии и сохранения своеобразия каждого из регионов в противовес усредненности предыдущих программ.