Такое распределение прав позволяет снизить издержки контроля или получить лучшие результаты при одинаковых издержках на его проведение.
Помимо этого различаются организация и издержки контроля за менеджерами и руководством органа власти. В отличие от фирмы служащие исполнительного органа, как уже говорилось, наделены властными правами. В связи с этим большое значение имеет четкая спецификация властных прав и контроль за их применением. И в коммерческой организации ведется контроль за соблюдением правил, однако значимость такого контроля за органом власти существенно выше.
Кроме того, собственники коммерческой организации сравнительно легко могут оценить результаты деятельности менеджеров, используя рыночные показатели о ценах, продажах и прибыли, что резко снижает издержки контроля за менеджерами. Поэтому положение руководства фирмы, несущей убытки, заведомо становится шатким. Контроль за эффективностью деятельности органов власти сопряжен с большими издержками. Он предполагает конкретизацию целей органа власти и использование неденежных показателей в качестве критериев оценки результатов его деятельности.
Такая логика выводит нас на вопрос целеполагания в оценке эффективности деятельности органа власти. Эта же логика позволяет рассматривать данный вопрос, основываясь на управленческом знании.
Цели. Как показала критика ортодоксальной неоклассической теории, в ней традиционно мало внимания уделялось целям фирм и предполагалось, что фирма максимизирует прибыль (или один из взаимосвязанных с нею показателей).
В действительности у коммерческой организации много целей и они не сводятся только к прибыли, хотя в конечном счете подчиняются ей. Цели фирмы устанавливаются в сфере производства, продаж, управления персоналом.
Проблема целей органа власти сложнее, ведь у него нет такого интегрального показателя, как прибыль. Поэтому и в экономическом анализе возникает вопрос о целях органа власти.
Цели в организации определяют направление деятельности, координируют работу сотрудников, служат в качестве критериев оценки. С институциональной точки зрения цели выступают в качестве инструмента контроля за органом, его руководством как агентом. Цели являются лучшим из реально возможных инструментов контроля, выступая в качестве критериев оценки результатов деятельности органа власти.
Из этого вывода логично вытекает вопрос: какими должны быть общеорганизационные цели, каким критериям им следует отвечать?
Во-первых, цели должны быть конкретными и измеримыми. Формулируя эти цели, руководство создает четкую основу для последующих решений и оценки результатов деятельности.
Во-вторых, должно точно определяться время достижения цели (то есть важной характеристикой цели является конкретный временной период).
В-третьих, цели должны быть напряженными, но достижимыми. Такие цели позволяют оптимально использовать возможности организации, оставаясь реальными, соответствующими квалификации кадров и наличию прочих ресурсов.
С точки зрения контроля за исполнительным органом наиболее важный критерий - конкретность целей. Изначально цели органа власти носят общий характер, а оценка результатов деятельности требует их конкретизации. Такие функции, как контроль за уплатой налогов, лицензирование определенного вида услуг, повышение степени защиты прав собственности, не несут достаточной информации о реальных целях и не позволяют оценить работу органа в качестве агента. Эту задачу решает четкое установление целей деятельности организации, критериев оценки и временного интервала достижения целей. Этот вывод подтверждается и теорией менеджмента. Отмечается, например, что цели нужно устанавливать в любой сфере бизнеса, непосредственно влияющей на результаты деятельности компании (Друкер П., 2002).
Критерии оценки. Заинтересованные лица в большинстве случаев не знают степени достижения общих целей, но они могут использовать в качестве критериев оценки деятельности исполнительного органа определенные показатели. Они отслеживают эти показатели, сравнивая фактические значения с ожидаемыми или со значениями показателей предыдущих периодов.
Отбор показателей для оценки осуществляется с целью получения сравнительно точных результатов при относительно низких издержках их расчета. В большинстве случаев результаты работы имеют неденежное выражение и отражают количественные и реже - качественные аспекты. Эти показатели оценивают затраты, результаты и эффективность.
Оценка затрат в исполнительных органах основана преимущественно на показателях затрат труда. Это объясняется двумя причинами - во-первых, доля оплаты труда в них сравнительно высока; во-вторых, оценивать эти показатели проще, нежели издержки оценки.
Оценка результата является самым сложным этапом оценки. При выборе критериев оценки результатов деятельности органа власти определяются конечные с точки зрения организации измеримые показатели, отражающие существенную долю результата деятельности органа власти (Хатри Г., Фиск Д., 1998).
Многие исследователи для оценки результатов деятельности государственных служб настаивают на использовании качественных показателей. К таким показателям для органа власти относятся, в частности, показатели обоснованности, корректности применения властных прав.
Если фигурируют только количественные показатели, то служащие ориентируются лишь на них, не уделяя достаточно времени и внимания качеству работы. В теории агентских отношений, как уже говорилось, такое поведение именуется оппортунистическим, а в теории управления - поведением, ориентированным на контроль. Использование качественных показателей позволяет избежать подобных последствий. Поэтому наряду с количественными показателями специалисты рекомендуют использовать наиболее важные критерии качества, хотя оценка качественных показателей сопряжена с большими издержками.
Приведем ряд типичных показателей, применяемых для оценки деятельности тех или иных исполнительных органов: например, для милиции - это рабочее время реагирования на вызов, а также рабочее время на расследование правонарушения; для инспекции - число проверок за период, средняя продолжительность проверки; при выдаче разрешений - время на выдачу разрешения. Точность оценки можно повысить, приводя наряду с ними показатели качества деятельности органа власти. Например, количество приостановленных и отозванных разрешений может в определенной степени служить показателем обоснованности их выдачи.
Рассчитываемые показатели должны быть сравнимы и применяться в течение нескольких периодов. В этом случае пользователи могут следить за изменениями состояния дел. Кроме того, их можно использовать для сравнения работы исполнительных органов в разных регионах.
В российской практике такие показатели рассчитываются во многих случаях исключительно для внутреннего пользования и для вышестоящего органа. Фактически получается, что результаты деятельности органа оценивает лишь его зависимый контролер. Объективность оценки в этом случае снижается. В связи с этим важно, чтобы у независимых организаций и специалистов был доступ к фактам и статистике, что позволяет изучать и оценивать результаты работы органов власти и экономические последствия использования власти.
Легкость перехода от экономической теории к изучению практики и проблем управления является одним из преимуществ неформализованного институционального анализа.
Альтернативной логикой рассуждения является математическое моделирование отношений агента - доверителя. Такой анализ предполагает принятие более жесткой предпосылки о рациональности индивида - индивид способен принимать оптимальные решения с учетом ограниченности информации. В теории общественного выбора разработаны различные модели бюро или, иначе, специализированного подразделения государственного аппарата (Нуреев Р., 2003).
Рассмотрим наиболее известную из них - модель бюро американского экономиста У. Нисканена.
В модели в качестве агента выступает бюро, которое является монополистом в предоставлении определенного вида услуг. Бюро финансируется за счет бюджетных средств, которые предоставляются ему законодательным органом. Бюро обладает значительно лучшей информацией об издержках оказания услуг, чем парламентарии. Возникающая вследствие этого информационная асимметрия в соответствии с результатами, полученными автором модели, ведет к выделению бюро избыточного бюджета. Рассмотрим непосредственно математическую модель. (Якобсон Л., 2000).
У. Нисканен предложил следующую модель, призванную продемонстрировать возможность существенного избыточного финансирования бюро при наличии информационной асимметрии между ним и теми, кто распределяет бюджетные средства. Пусть В - денежный эквивалент выгод, которые общество в лице парламента, правительства или других распоряжающихся бюджетом властей воспринимает в качестве результата деятельности данного бюро; В является функцией от масштабов деятельности бюро, например от количества Q общественного блага, которое это бюро поставляет. От Q зависят, очевидно, и совокупные издержки деятельности бюро С.
Модель Нисканена построена на предположении, что достаточно полной информацией о функции С = С(Q) располагают только сотрудники бюро, стремящиеся добиться как можно большего бюджета. Зависимость В = В(Q) улавливается теми, кто осуществляет финансирование. Предполагается также, что указанные функции дважды дифференцируемы, причем в некотором интервале В >О, В <О, С >О, С >О.
Оптимальная с точки зрения финансирующей стороны аллокация ресурсов была бы достигнута при масштабе деятельности бюро Qо таком, что В (Qо) = С (Qо). Однако финансирующая сторона не способна надежно прогнозировать предельные издержки. В то же время она, естественно, не допустит, чтобы совокупные издержки превысили воспринимаемые выгоды. Следовательно, бюро может добиваться увеличения своего бюджета до тех пор, пока С (Q) не сравняется с В (Q).