Учитывая, что указанные противоречия между нормами БК чреваты серьезными проблемами в правоприменительной практике, необходимо привести формулировки статей 48 и 58 БК в соответствие с общим принципом, установленным статьей 52, согласно которому нормативы отчислений от регулирующих налогов не могут изменяться в течение 3 лет за исключением случаев внесения существенных изменений в налоговое законодательство. Аналогичный принцип следует закрепить и в Законе «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», устранив упоминание о возможности закрепления отчислений от регулирующих налогов за местными бюджетами на срок менее трех лет.
Кроме того, следует уточнить содержание статей 50 и 52 БК, допускающих досрочный пересмотр нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов «в случае изменения налогового законодательства». Эти нормы были сформулированы применительно к ситуации, когда нормативы распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы регулировались налоговым законодательством. Так было до вступления в силу всего Налогового Кодекса. Конечно, некоторые изменения в налоговом законодательстве (например, связанные с изменением техники администрирования) могут потребовать перераспределения налоговых поступлений между бюджетами, однако в существующей редакции эти нормы допускают произвольные манипуляции с доходной базой нижестоящих бюджетов: для пересмотра нормативов закрепления регулирующих доходов достаточно внести любые (в том числе – редакционные) изменения в налоговое законодательство.
Сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений
В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. межбюджетные отношения в России развиваются как система взаимоотношений двух партнёров – Федерального центра и субъектов РФ, в соответствии с чем закреплено равноправие всех 89 субъектов Федерации в области властных полномочий независимо от их типа, масштабов занимаемой территории.
Область нерешённых вопросов в формирующейся модели российского федерализма чрезвычайно широка. Но есть сфера, где проблемы проявляются наиболее остро – соотнесение формального конституционного равенства субъектов Федерации и крайних различий в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, финансово-бюджетных возможностях, социальном развитии и пр. Эта дифференциация не имеет мировых аналогов.
Разрыв среднедушевых доходов между субъектами РФ значительно выше аналогичных максимальных показателей для составляющих таких крупнейших федеративных государств современного мира, как США и ФРГ. Например, различия по уровню социально-экономического развития между субъектами РФ на порядок превышают те, с которыми интегрировались в единое федеральное государство старые и новые земли ФРГ.
С проблемой несбалансированности бюджетной системы в той или иной мере сталкиваются все государства. Вертикальная несбалансированность заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти. Проблема вертикальной несбалансированности решается путём долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах и субсидирования расходов территорий из бюджетов вышестоящего уровня.
Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы обусловлена объективно различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей их развития. Горизонтальная несбалансированность, с одной стороны, проявляется в различиях налоговой базы территорий, а с другой – в ней сказываются разные потребности в социальных услугах, предоставляемых государством. Главным инструментом горизонтального выравнивания в мировой политике служат специальные фонды, средства которых в форме трансфертов распределяются между территориальными бюджетами в соответствии с определёнными критериями нуждаемости.
На мой взгляд, данная проблема нуждается в более глубоком анализе. Необходимо в первую очередь реформировать сложившуюся в стране систему территориального устройства. Различия в названиях и, несмотря на конституционно закрепленную равность, статусах субъектов РФ даёт повод для спекуляций на тему, в том числе, «избранности» отдельных регионов. Путаница в межбюджетных отношениях имеет основой изначально неравный статус субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим данную проблему на примере распределения налогов от пользования природными ресурсами между уровнями бюджетной системы.
Итак: во взаимоотношениях федерального центра и регионов контрагентами межбюджетных отношений выступают, с одной стороны, федеральная власть, а с другой – органы власти субъектов Федерации. При этом межбюджетные отношения строятся, допустим, симметричным образом со всеми субъектами Федерации, не взирая на различия их названий, как то: республика, край, автономный округ, автономная область, область.
За исключением Татарстана и Башкортостана, имеющих привилегии по нормативам отчислений от регулирующих налогов(!), а также субъектов федерации, в состав территории которых входят автономные округа (например, Тюменская область), так называемые сложносоставные субъекты Федерации. В этом случае в бюджет такого субъекта поступает дополнительная сумма платежей за пользование недрами, составляющая половину от федеральной доли.
В настоящее время вопросы платности пользования природными ресурсами включены не в налоговое законодательство, а в законодательство о природопользовании, положения которого имеют рамочный характер и не дают четкого и исчерпывающего определения основных элементов налогообложения. В то же время, согласно кодексу, налог считается установленным лишь в случае, когда определены налогоплательщики и все элементы налога, при этом федеральные налоги могут устанавливаться только Кодексом.
В настоящее время налоги, связанные с использованием природных ресурсов, не слишком ощутимы для налогоплательщиков и не имеют серьёзного фискального значения для государства кроме налогов уплачиваемых нефтедобывающими компаниями.
Особого внимания заслуживает система налогообложения нефтедобычи. Занятые в этой сфере компании дополнительно к «общим» оборотным налогам уплачивают «свои» оборотные налоги, к которым относятся роялти, т.е. налог на пользователей природных ресурсов (ставки – от 6 до 16% в зависимости от месторождений) и платежи на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ставка – 10%), а также акцизы и экспортные пошлины. [4]
Согласно закону «О недрах» 40% этих платежей направляются в федеральный бюджет и 60% - в территориальные. В то же время при добыче углеводородов на территории автономного округа, входящего в состав области или края, роялти поступают в бюджет данной области или края за счёт половины суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет, то есть федеральная доля в этом случае составляет 20%. Поскольку большая часть нефти добывается именно в таких автономных округах, прежде всего в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО, средневзвешенная федеральная доля роялти составляет в настоящее время лишь 25,3%. Увеличение же федеральной доли в платежах за пользование недрами, как предлагает ряд ученых (в частности, Шаталов С.Д. предлагает 60% данных платежей направлять в федеральный бюджет, а 40% - в территориальные), представляется мне невозможным, т.к. это неминуемо приведет к увеличению себестоимости нефти, что в сложившейся ситуации крайне пагубно скажется на конкурентоспособности российской нефти на мировом рынке. Сейчас же, когда «нефтедоллары» – основной источник доходов бюджета государства, это неминуемо повлечёт очередной экономический кризис.
Недовольство же Федерального центра сложившейся ситуацией понятно. Решением проблемы, как уже было сказано, является «уравнивание» всех субъектов федерации в правах, одинаковое отношение центра и, как следствие, плавная отмена всех льгот, «выторгованных» национальной элитой регионов у Первого Президента РФ в начале-середине 90-х гг.
Что касается сложносоставных субъектов РФ (в частности, Тюменской области), то та настойчивость, с которой власти области пытаются «удержать под собой» часть налоговых доходов от пользования природными ресурсами на территории ЯНАО и ХМАО, заставляет опять-таки думать о необходимости реформирования всей системы государственного устройства России, тем более, что органы власти вышеуказанных округов уже давно доказали свою самостоятельность.
Основные проблемы межбюджетных отношений связаны не только с разработкой идеальной концепции их реформирования, что не даст положительного результата без улучшения экономической ситуации в стране, выполнения плановых значений по доходам всеми уровнями власти, оптимального распределения расходных полномочий, решения проблемы исполнения федерального законодательства в бюджетной сфере. По мере стабилизации и экономического роста возможны принципиальные изменения в межбюджетных отношениях.
Недостатки системы бюджетного выравнивания
Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Само понятие финансовой помощи означает, что, во-первых, ее получатели находятся в неблагоприятных по сравнению с другими финансовых условиях, и это подтверждается объективными данными соответствующих финансовых показателей; а во-вторых, выделение финансовой помощи влечет за собой определенные последствия в виде жесткого контроля за правильностью и эффективностью расходования полученных средств, а в необходимых случаях - применение финансовых санкций.