При этом Закон N 173-ФЗ не содержит самого понятия валютного контроля, хотя и определяет его принципы (ст. 3). Валютный контроль осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля. При этом к числу агентов валютного контроля отнесены также таможенные и налоговые органы (ст. 5).
Следует также отметить, что приказом Минфина России от 06.11.07 N 98н утвержден Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля.
Как видим, при осуществлении валютного контроля действуют несколько органов исполнительной власти, имеющие самые разнообразные полномочия в данном вопросе.
Под бюджетным контролем обычно понимается система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, а также региональных и местных органов власти. Такие мероприятия проводятся на различных этапах бюджетного процесса государственными органами финансового контроля, состав и полномочия которых закрепляются в бюджетном законодательстве страны.
Эффективность бюджетной политики государства предполагает целый комплекс мер по ее обеспечению, в частности:
- оптимизацию функционирования системы управления государственными финансами;
- прозрачность финансовых потоков, четкое законодательное регламентирование процесса их аккумуляции и движения;
- необходимый уровень объективности в формировании доходной части бюджета.
В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Учитывая обширность рассматриваемой темы и многообразие органов ГФК, мы рассмотрим особенности осуществления ГФК только теми федеральными органами, которые указаны в БК РФ.
Рассмотрим в связи с этим наиболее важные положения БК РФ в рамках затронутой темы.
Соответствующие бюджетные полномочия установлены БК РФ для следующих федеральных органов:
- Министерства финансов Российской Федерации (ст. 165);
- Федерального казначейства (ст. 166.1);
- Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 166.2);
- Счетной палаты Российской Федерации (ст. 167.1).
Этой же статьей БК РФ уточнено, что указанная Палата обладает бюджетными полномочиями, установленными не только БК РФ, но и Федеральным законом от 11.01.95 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изм. и доп. от 09.02.09).
Следует отдельно обратить внимание на то, что законодательные (представительные) органы осуществляют такие формы финансового контроля, как:
- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.
При этом контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов) - ст. 265 БК РФ.
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств (ст. 266 БК РФ).
2.1. Особенности осуществления финансового контроля федеральными органами
Министерство финансов Российской Федерации
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований (ст. 165 БК РФ).
В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.04 N 329 (в ред. от 10.03.09), указанное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства.
Таким образом, Министерство финансов Российской Федерации путем издания соответствующих нормативных правовых актов может устанавливать для указанных органов порядок осуществления той или иной формы финансового контроля. Так, например, приказом Минфина России от 25.12.08 N 146н утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.
Федеральное казначейство (ст. 267 БК РФ) осуществляет в основном контроль за непревышением:
- лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
- бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
- кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
- кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями.
Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.
В Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.12.04 N 703 (в ред. от 27.01.09), конкретизированы упомянутые полномочия, установленные ст. 267 БК РФ.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)
Виды финансового контроля, осуществляемого Росфиннадзором, указаны в ст. 268 БК РФ.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.04.04 N 198 Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Данная служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и ее основными функциями, в частности, являются:
- проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов;
- проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере;
- осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- осуществление в пределах своей компетенции контроля за соответствием проводимых в Российской Федерации резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля.
Указанные полномочия также зафиксированы в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15.06.04 N 278 (в ред. от 27.01.09).
Для более предметной характеристики работы Росфиннадзора как одного из основных органов ГФК приведем некоторые результаты проверки отдельных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (получателей бюджетных средств), заключивших соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Росфиннадзором выявлены, в частности, следующие нарушения:
- в бюджетах субъектов Российской Федерации не учитывались средства, получаемые в виде арендной платы за сдачу во временное пользование имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от продажи имущества, дивиденды по акциям (нарушение п. 1 ст. 42 БК РФ);
- в бюджетах субъектов Российской Федерации не отражены доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (нарушение п. 2 ст. 42 БК РФ);
- отдельные республиканские финансовые органы осуществляли централизованное перечисление средств коммунальным предприятиям на оплату коммунальных услуг, оказанных республиканским бюджетным учреждениям. Сумма средств, подлежащая перечислению, определялась на основе расчетных лимитов без учета объема фактически потребленных услуг, что привело к многочисленным случаям возникновения у республиканских бюджетных учреждений необоснованных дебиторских или кредиторских задолженностей по коммунальным платежам (нарушение ст. 158, 219 БК РФ).