Использование этого вида фондов связывается с теми видами деятельности, которые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе, или обеспечение которых государство заинтересовано гарантировать[11]. Экономическая теория называет эту деятельность производством смешанно-общественных благ, или благ общественного пользования, (услуги образования, здравоохранения, общественной безопасности, обустройство территории и т.д.) Цель внебюджетных счетов (фондов) - защитить некоторые виды общественно-полезной деятельности преимущественно социального характера от жесткого бюджетного контроля за распределением финансов, часто - в создании реальных резервов для обеспечения эффективной во времени динамики финансирования. На практике многие виды внебюджетной деятельности являются спонтанной реакцией на недостатки бюджетного процесса, а потому не имеют прочного теоретического обоснования. Фактически внебюджетные фонды - это форма неограниченной децентрализации.
Источниками внебюджетных средств могут быть целевые поступления, частичная оплата предоставляемых общественных услуг, добровольные пожертвования, результаты "деловой активности" местных администраций (лотереи, муниципальные займы и т.д.), привлечение самых разнообразных дополнительных источников не бюджетного характера.
Обеспечение общественных благ не может эффективно или справедливо финансироваться. Государство может попытаться воспроизвести функции рынка, введя налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ и финансированием из полученного источника конкретной общественной услуги. Например, строительство дорог: поскольку часто в большинстве случаев невозможно собирать дорожные сборы, особенно внутри города, органы власти могут использовать налог на топливо, на пользователей автодорог и т.п. для финансирования дорожного строительства. Другой пример - целевое резервирование начислений на заработную плату работающих по найму для системы социального страхования.
В 90-е гг. в США отмечалось общее увеличение использования целевых налоговых вместо общих налоговых поступлений, поскольку все сильнее ощущалось противодействие налогоплательщиков росту налогов для финансирования общественных услуг на фоне очевидной готовности платить целевые налоги для "достойных" дел. В этих условиях политики стремились расширить применение целевых налогов для роста поступлений в целом без увеличения размера налогов (это, например, поощрялось администрациями Рейгана и Буша в США). Инициаторы целевых налогов даже стали называть их "сборами за пользование", хотя между понятиями существует разница. Целевые налоги подобны сборам за пользование, поскольку и те, и другие основываются на обложении бенефициариев, т.е. общей группы, получающей выгоды от определенных услуг, предоставляемых государством. Сборы за пользование или оплата общественных услуг - это сбор, взимаемый государственным учреждением в обмен на предоставление блага или услуги, которые производятся данным учреждением (ведомством). Эффективный чистый сбор за пользование будет равен предельным издержкам, связанным с предоставлением такой услуги. Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за пользование, взимаемые государством (вход в музей, плата за пользование библиотекой, оплата детского сада и т.д.) не покрывают издержки и не предназначены для полного покрытия издержек. Такие сборы иногда используются как средство нормирования или как показатель уровня спроса, необходимый для государства.
Законодательной базой деятельности региональных внебюджетных фондов в России до недавнего времени был закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г. Им (ст.22) определялся порядок формирования внебюджетных фондов и их источники. Основное отличие данных фондов заключалось в том, что в них не допускалось перечисление бюджетных средств. Контроль за целевым использованием средств фондов возложен федеральным законом на представительную власть регионов.
Эти фонды подразделяются на инвестиционные (жилищно-инвестиционные), отраслевые (поддержки промышленности, жилищного хозяйства, пожарной безопасности, фонды научно-исследовательских и конструкторских разработок), социальные (социальной поддержки населения, беженцев и переселенцев), экологические и другие.
В целом ряде российских регионов широко используются возможности по формированию и использованию внебюджетных фондов субъектов РФ. Число таких фондов до 2000 г. существенно дифференцировалось по регионам от одного до нескольких десятков. Так, в Республике Коми насчитывалось 7 внебюджетных фондов, Волгоградской области - 10, в Москве таких фондов в 1999 г. было свыше 20, они были подотчетны московскому Правительству и проходили лицензирование в бюджетно-налоговом комитете Московской городской Думы. Большинство из этих внебюджетных субъектных фондов не являлись юридическими лицами, а существовали в виде субсчетов, контролируемых соответствующими департаментами Правительства Москвы. Среди наиболее крупных - внебюджетный жилищно-инвестиционный фонд, внебюджетный фонд финансовых ресурсов для социальной защиты населения Москвы, фонд финансовой поддержки промышленности г. Москвы, фонд развития культуры и искусства и т.д.
В 1996-99 гг. эти фонды аккумулировали свыше 23% объема внебюджетных потоков такого крупного мегаполиса как Москва. С 1992 г. Москва перешла на единый бюджет, поэтому административные округа не имеют своих бюджетов, но до 2000 г. располагали внебюджетными фондами финансовых ресурсов административных (муниципальных) округов Москвы, которые позволяли местным властям под довольно жестким общественным и правительственным контролем решать насущные проблемы жителей - охраны правопорядка, установления электронных замков, материальной помощи нуждающимся и т.п. Сложной проблемой дальнейшей деятельности этой группы внебюджетных фондов является необходимость их консолидации в субфедеральные бюджеты, вытекающая из вступившего в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ (Москва с 2000 г. уже консолидировала свои внебюджетные фонды и субфедеральные, и местные с закреплением их целевого статуса). Однако, по просьбе ряда губернаторов, окончательное решение данного вопроса отнесено на более поздний срок.
Инструментом накопительного страхования социальных рисков и выступают негосударственные социально-страховые фонды. В настоящее время происходит сложное становление негосударственных пенсионных фондов (НПФ), что связано с неблагоприятными демографическими и экономическими тенденциями развития России и, как следствия, необходимостью пенсионной реформы. В силу непредсказуемости социальных последствий краха НПФ, традиционно важное значение имеют формы государственного контроля, рамочные условия деятельности, законодательно закрепленные на федеральном и региональном уровнях.
В сентябре 1992 г. подписан Указ Президента РФ "О негосударственных пенсионных фондах"[12], за последующие годы шло интенсивное развитие НПФ. Создан специализированный государственный орган по контролю и регулированию их деятельности, а также компаний по управлению активами НПФ, в 1998 г. принят Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах". Усиливается роль регионов в регулировании рынка негосударственного пенсионного обеспечения и его развитии - региональные нормативные акты приняты в республиках Карелия, Татарстан, Марий Эл, Волгоградской, Свердловской, Тульской, Рязанской, Иркутской областях, Красноярском и Приморском краях. Приняты решения о создании регулирующих органов в Москве, Удмуртии, Ханты-Мансийском автономном округе и т.д.
Если в октябре 1992 г. насчитывалось около 10 НПФ, то в 1999 в России зарегистрировано около 1000 НПФ, 250 имели лицензию, к августу 1998 г. действовало 340 НПФ, но после кризиса их число сократилось до 271. Наиболее крупные из них - НПФ "Газфонд", "Сургутнефтегаз", "ЛУКОЙЛ-гарант", "Элекроэнергетики", "Уголь", АвтоВАЗ. В них сосредоточены основные финансовые ресурсы негосударственного пенсионирования, это корпоративные фонды, созданные финансово-промышленными группами и крупными предприятиями топливно-энергетического комплекса. Преимущественно НПФ работают с взносами юридических лиц (это корпоративные фонды). Однако отмечается привлечение в фонды средств физических лиц, финансовый потенциал открытых пенсионных фондов для физических лиц очень высок. В 2000 г. число участников НПФ составило около 2,5 млн. чел. ведущее место занимали сорок фондов с численностью участников свыше 10 тыс. чел. Эти фонды объединяли около 89% общей численности участников фондов. Пенсионные выплаты производили свыше 146 фондов, дополнительную пенсию получали 255,5 тыс. чел.
Обширна региональная география НПФ - действуют Красноярский, Таганрогский, Поволжский, Хакасский, Ставропольский краевой, Тульский региональный и другие пенсионные фонды. Однако территориальное размещение НПФ весьма неравномерно. На начало 2000 г. имели лицензию Инспекции НПФ Министерства труда и социального развития РФ около (111 НПФ) находятся в Москве, а на шесть субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская, Ростовская, Самарская и Пермская области) приходится СВЫШС 60% их общей численности.